一、《意見》出台的背景、意義
　　充分利用林下土地資源和空間環境發展林下經濟，開發林業多種功能，提高林地綜合經營效益，對於實現林地增效、農民增收，促進林業產業結構調整，鞏固集體林權製度改革成果，拓寬農村發展空間，推進社會主義新農村建設具有重要的意義。實踐證明，發展林下經濟已經成為進一步拓寬林業經濟領域、促進農民增收和新農村建設的生態型“黃金”產業。“林下經濟”不僅是林業發展中的一個新詞彙，更是協調長期與短期矛盾、協調生態與經濟關係，協調國家與農民利益的一篇大文章。
　　今年7月份，國務院辦公廳下發了《關於加快林下經濟發展的意見》（國辦發〔2012〕42號），這是指導全國加快林下經濟發展的綱領性文件，為貫徹落實國辦發〔2012〕42號文件精神，進一步提高對加快發展我省林下經濟重要意義的認識，推動我省林下經濟健康發展，省林業廳經過大量的調查研究，起草了我省“進一步加快林下經濟發展的意見”。以省政府辦公廳文件印發各市、縣（市、區）及有關部門。
　　二、山東省為什麼要大力發展林下經濟
　　對於林下經濟，現在形成的共識是充分利用林下土地資源和林蔭優勢從事林下種植、養殖等立體複合生產經營，從而使農林牧各業實現資源共享、優勢互補、循環相生、協調發展的生態經濟模式。目前我省已經形成了一是林下種植模式：林菌模式、林藥模式、林糧（油）模式、林草模式、林菜等模式、林果、林苗、林花等經營模式。二是林下養殖：主要包括林禽模式、林畜模式、特色養殖模式。三是森林景觀利用。四是林下產品采集加工。
　　山東是平原林業大省，人口大省，也是林業產業大省。各級黨委政府長期以來十分重視林業發展，造林麵積不斷上升，林業水平不斷提高，特別是平原綠化、荒山造林、林業產業等快速發展，並成為中國林業產業四大聚集區之一。林業產值截止到2012年底達到4300億元，居全國前列。然而，在一個林業產業大省，為什麼要提出發展林下經濟，並判斷這是一個極具潛力，並且可以書寫林業發展大文章的領域呢？主要原因在於：
　　一是林下經濟代表著山東林業發展的新方向。山東省林業用地總麵積5161.3萬畝。如何增加林地單位麵積產出，提高林地資源的綜合利用效益，讓農民從林地上實現增收，自然成為林業發展中的重要問題，也是鞏固多年造林成果、確保生態效益持續發揮，必須關注的核心問題。
　　利用林地空間，立體開發林下經濟，提高林地利用效率，成為山東林業發展的一個新方向。將農民想通過林地致富的渴求和社會對生態良好的需求，以及政府發展農村經濟的目標統一起來，通過不斷創新發展模式，創新協調發展方式，能夠為林業發展、農民增收帶來新的機會。
　　二是林下經濟是協調生態、經濟和社會效益的新措施。在發揮森林生態效益同時，農民關注的核心還是追求土地經濟效益的最大化，關注的是實實在在的經濟效益。如果不能保障農民持續增收，或土地上的比較收益下降，農民就會依據現實利益改變選擇。因此，尋求在有限林地上實現“長期得林，短期得利”，協調生態、經濟和社會效益的新型模式，用不斷增長的比較效益，激勵農民長期發展林業的積極性，是新形勢下提出的新命題。林下經濟集經濟、社會和生態效益於一身，利用林下空間發展投資周期短、見效快的種植和養殖產業，可以有效提高林業的比較效益，增加農民收入。山東省林下經濟發展大戶反映的情況來看，林下種植和養殖不僅能夠增加林地上短期收益，還能夠促進林木生長，將林木生長周期縮短2～3年。有利於提高林業的綜合效益，彌補林地種植結構單一、林木生長周期長、經濟效益緩慢的缺陷，能夠起到以短養長、長短結合的作用，有效化解林業生產過程中的風險，是鞏固和發展生態建設成果、促進生態和諧、促進林農增收的重要措施。
　　三是林下經濟是緩解土地利用矛盾的新途徑。發展林下經濟，可以在林下空間進行種植和養殖活動，不僅提高了複種指數，充分利用了林地資源，而且增加了林地生物多樣性，對解決人多地少的矛盾具有不可替代的作用。
　　四是林下經濟是解決充分就業和增收的新領域。林下經濟要以加工、交通運輸、物流、信息服務等相關產業發展為前提，直接增加城鄉就業機會。同時，由於林下經濟是綜合管理型經濟，涉及林業、農業、畜牧業、科技、醫藥、工商等多個相關部門，需要的專業技術達幾十種，要有千家萬戶農民的參與和支持，從而間接拓寬了相關行業領域的就業渠道，有助於實現整體區域人口的充分就業。從目前情況來看，山東省林下經濟拉動就業效果非常明顯，已開發的300萬畝林地直接吸納從業人員近110萬人。
　　發展林下經濟所增加的直接或間接就業機會，與傳統種植和養殖業所需技能相通，對加工、交通運輸、物流和信息服務等產業也沒有特殊和更高的要求。因此，林下經濟帶動的就業增長將有效增加區域人口的經濟收入，是保障全省經濟快速增長和社會和諧穩定的重要措施。調研發現，林下經濟給從業人員帶來的經濟收入相當可觀，東阿縣天麻種植戶每平米年收入最少在60元，每畝收入近2萬元；商河縣韓廟鄉從2007年起通過以獎代補的方式積極培養林下養兔大戶，進而帶動和激發群眾參與林下養兔的積極性。目前林下養獺兔已為周邊地區農戶所接受，共建成了25個林下獺兔養殖小區，8個標準化林下養殖基地，養殖戶460多戶，此一項年人均增收2100多元。且市場需求旺盛，發展前景非常好。
　　生態、有機、綠色、品牌、多樣化是林下經濟的特色。農民將長期積累的生存智慧和市場機製融合在適宜的生產選擇中，創造出了豐富多樣的發展模式，並用不斷增長的財富詮釋著發展選擇的正確性。然而，山東目前林下經濟總體規模小，專業化水平不高，這不僅僅是因為缺乏整體規劃指引問題。一是要有好項目，能夠讓農民樂於選擇，且收益大，承擔風險小。二要有一定的啟動資金，盡管很多農民明白，發展林下種養殖是一條致富增收的好路子，但是無奈啟動資金不足，有心無力，被迫放棄發展機會。三是經營風險如何防空，在目前農村勞動力就業很不充分的情況下，許多農民選擇外出或就近打工，而不是選擇利用林地搞種植和養殖業，其主要原因是這種經營風險農民不願意或沒能力承擔。四是市場如何開拓，市場是一隻看不見的手，在產品經營中，大多數隻能坐等外地經銷者上門收購或市場零售，因而無法保障較好的效益。五是基礎設施要加強。適宜發展林下經濟的地方普遍存在路、電、水等基礎設施不完善、不配套的問題，致使一些先進的種養方式無法推廣，製約著林下經濟規模化發展、集約化經營。
　　三、《意見》提出了我省發展林下經濟應堅持的基本原則
　　“四個堅持”，即堅持生態優先，保護第一。在確保森林資源安全的前提下，重點開發利用經濟林地和用材林地林下資源，科學合理地利用生態公益林發展林下經濟；堅持突出特色，分類實施。合理選擇發展模式，因地製宜，科學規劃，重點培育區域化的林下特色產業；堅持政策扶持，農民增收。製定完善各項政策，在項目和資金安排上對林下經濟發展給予扶持，確保農民得到實惠；堅持機製創新，示範引導。大力推進基層林業專業合作組織和市場流通體係建設，充分發揮龍頭企業、示範基地（示範點）的示範帶動作用，注重生產、加工、銷售環節的配套發展。
　　四、《意見》提出了我省發展林下經濟發展總體目標
　　在總體目標上，提出了未來幾年的發展目標。從2013年起，力爭用2年左右的時間，努力建成一批規模大、效益好、帶動力強，相對集中連片500畝以上的林下經濟示範基地200個，50畝以上的示範點600個。力爭到2015年，全省林下經濟規模發展到700萬畝，產值突破700億元，拉動直接就業240萬人；2020年發展到1300萬畝。在發展林下經濟的過程中要促進林下資源、技術、資本、市場有機結合，創立特色品牌，實現產前、產中、產後有機銜接，逐步形成“龍頭企業+專業合作組織+基地+農戶”的運作模式和“一縣一業，一村一品”的發展格局。建立起較為完善的生產、加工利用和銷售體係。
　　五、《意見》提出了我省發展林下經濟的主要建設任務
　　一是製定切實可行的發展規劃。結合當地的自然條件、林地資源狀況等情況，科學製定本地區的林下經濟發展規劃。出台政策措施，創新發展機製和經營模式。突出特色，科學布局，合理確定發展目標和任務。
　　二是扶龍頭建基地，大力實施品牌戰略。積極培育一批具有示範帶動作用的企業和專業合作組織，在技術和資金方麵予以重點扶持，充分發揮其示範帶頭作用。強化品牌意識，因地製宜發展品牌產品，加大產品營銷和品牌宣傳力度，嚴格實行標準化生產，確保林下經濟產品質量，提高市場競爭力。
　　三是加強科技支撐，提升產業化發展水平。各級政府加大科技支持和投入力度，加快構建科技服務平台，盡快完善農民、企業與科研院所合作機製，搞好技術指導和技術培訓，加大主導產品和優勢品種的科技開發，加快先進實用技術的轉化和科技成果推廣。加強林下經濟新模式的研究，走產業化經營的路子。
　　六、《意見》提出了我省發展林下經濟的政策措施
　　一是加強組織領導，強化部門協調。要建立林下經濟發展組織機製，加強統籌規劃、組織協調、督促指導、檢查考核、落實獎懲。各級林業部門負責牽頭組織協調林下經濟發展工作；科技、農業、漁業、林業、畜牧等部門要加強新技術、新品種、新模式推廣應用及政策、信息、市場等方麵服務，扶持林下種植、養殖重點項目；水利、交通運輸、電力、電信等部門要支持林下經濟示範基地的水、電、路、通訊等基礎設施建設；扶貧部門要將林下經濟發展與產業扶貧開發有機結合起來；新聞宣傳部門要加強宣傳報道，營造林下經濟發展的良好輿論氛圍。
　　二是加大支持力度，拓展投融資渠道。各級政府要充分發揮現代農業生產發展資金、林業科技推廣示範資金等專項資金的作用，重點支持林下經濟示範基地與綜合生產能力建設，促進林下經濟技術推廣和農民林業專業合作組織發展。積極探索以獎代補、財政貼息等方式，加大對示範基地和龍頭企業的支持力度。
　　發展改革、財政、農業、水利、林業、商務、畜牧等部門要結合各地林下經濟發展的需求和相關資金渠道，對符合條件的項目予以支持。有關林業發展資金和建設項目，要加大對林下經濟的支持力度。
　　各銀行業金融機構要切實做好林下經濟發展的金融服務工作。積極開展林權抵押貸款、農民小額信用貸款和農民聯保貸款等業務，擴大林農貸款覆蓋麵，給予適當的利率優惠。省政策性農業保險試點工作聯席會議要根據實際需要，將林下經濟保險納入農業保險統籌安排，鼓勵保險機構開發林下保險產品，降低林農發展林下經濟風險。
　　三是發展合作組織，健全服務體係。要大力支持農民林業專業合作組織建設，發展社會中介組織和有關專業協會，充分發揮專業協會在企業和基地農戶之間的橋梁和紐帶作用，提高林農在林下經濟發展中的組織化水平和抗風險能力。加強林權管理服務機構建設，規範林地林木流轉，為農民提供產權交易、融資服務。積極培育林下經濟產品的專業市場，努力開拓國際市場，提高林下經濟對外開放水平。
 

附：
 

山東省人民政府辦公廳關於進一步加快林下經濟發展的意見
魯政辦發〔2012〕77號

各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
　　為貫徹落實《國務院辦公廳關於加快林下經濟發展的意見》（國辦發〔2012〕42號）精神，充分利用林下土地資源和空間環境發展林下經濟，開發林業多種功能，提高林地綜合經營效益，實現林地增效、農民增收，促進林業產業結構調整，拓寬農村發展空間，推進社會主義新農村建設，經省政府同意，現就進一步加快林下經濟發展提出如下意見：
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，大力促進生態文明建設，切實維護生態安全，進一步促進農民增收，努力提高林地利用率和林業綜合效益，科學合理利用森林資源，突出特色、科學規劃、創新機製、強化支撐，促進林下經濟向集約化、規模化、標準化和產業化發展，為實現綠色增長、推動社會主義新農村建設作出更大貢獻。
　　（二）基本原則
　　1.堅持生態優先，保護第一。正確處理保護與開發的關係，在確保森林資源安全的前提下，重點開發利用經濟林地和用材林地林下資源。在確保生態功能的前提下，科學合理地利用生態公益林發展林下經濟。
　　2.堅持突出特色，分類實施。根據當地自然環境條件和市場經濟條件，合理選擇發展模式，因地製宜，科學規劃，重點培育區域化的林下特色產業。
　　3.堅持政策扶持，農民增收。製定完善各項政策，在項目和資金安排上對林下經濟發展給予扶持，鼓勵支持林下經濟發展，確保農民得到實惠。
　　4.堅持機製創新，示範引導。大力推進基層林業專業合作組織和市場流通體係建設，充分發揮龍頭企業、示範基地(示範點)的示範帶動作用，注重生產、加工、銷售環節的配套發展，優化林下經濟發展機製，確保林地綜合效益得到持續提高。
　　（三）總體目標。從2013年起，力爭用2年左右的時間，努力建成一批規模大、效益好、帶動力強，相對集中連片500畝以上的林下經濟示範基地200個，50畝以上的示範點600個。重點扶持一批具有較大規模、較大潛力、較大輻射帶動能力的林下經濟龍頭企業和農民林業專業合作社，帶動更多的群眾投入林下經濟開發。力爭到2015年，全省林下經濟規模發展到700萬畝，產值突破700億元，拉動直接就業240萬人；2020年發展到1300萬畝。促進林下資源、技術、資本、市場有機結合，創立特色品牌，實現產前、產中、產後有機銜接，逐步形成“龍頭企業+專業合作組織+基地+農戶”的運作模式和“一縣一業，一村一品”的發展格局。建立起較為完善的生產、加工利用和銷售體係。
　　二、主要發展模式
　　（一）林下種植
　　1.林菌模式。充分利用林下空氣濕度大、氧氣充足、光照強度低、晝夜溫差小的特點，種植雙孢菇、雞腿菇、平菇、香菇、耳類等食用菌。
　　2.林藥模式。根據當地的土壤、氣候及海拔、濕度、樹齡、樹種、鬱閉度等條件，因地製宜種植金銀花、丹參、天麻等藥材。
　　3.林糧（油）模式。在幼林期林下間種豆類、花生、油用牡丹等高效經濟作物和油料作物。
　　4.林草模式。在鬱閉度0.6以下的林地，種植不同種類的優質牧草，如紫花苜蓿、黑麥草等。
　　5.林菜模式。根據林間光照強弱及各種蔬菜的不同需光特性，發展蔬菜種植。
　　（二）林下養殖
　　1.林禽模式。選擇透光和通氣性能較好的成林地塊，利用樹上落果、林下飼草、地下昆蟲等飼料資源，在林下適量放養雞、鴨、鵝等。
　　2.林畜模式。在林齡4年以上的用材林、造林密度小、林下活動空間大的林地，放養或圈養牛、羊、豬、兔等。
　　3.特色養殖模式。利用林地養殖梅花鹿、馬鹿、羚羊等草食類特養動物；野豬、蛙類等雜食類動物；孔雀、鷓鴣、鴕鳥等特禽類動物；狐、貂、獺兔等毛皮類經濟動物；蜜蜂、蚯蚓、蟬等昆蟲類動物。
　　（三）森林景觀利用
　　充分發揮林區山清水秀、空氣清新、生態良好的優勢，合理利用森林景觀、自然環境和林下產品資源發展農家樂、森林人家、森林莊園等旅遊觀光、休閑度假、生態療養等，開發富有地方特色的森林食品、果品、茶葉、藥材等旅遊商品，逐步形成功能比較完善的森林旅遊區。
　　（四）林下產品采集加工
　　充分利用林下野生產品資源，發展林下產品的采集、加工、流通和銷售業，拉長林下經濟產業鏈，提高林下經濟綜合效益。
　　三、主要任務
　　（一）製定切實可行的林下經濟發展規劃。各級政府要在深入調查研究的基礎上，摸清適宜發展林下經濟的林地類型、範圍。在不改變林地用途、生態功能不受影響的前提下，合理利用林地空間，結合當地的自然條件、林地資源狀況等情況，科學製定本地區的林下經濟發展規劃。出台政策措施，創新發展機製和經營模式。突出特色，科學布局，合理確定發展目標和任務。
　　（二）扶龍頭建基地，大力實施品牌戰略。各市、縣（市、區）要因地製宜，合理布局，積極培育不同類型、獨具特色的林下經濟示範基地。積極培育一批具有示範帶動作用的企業和專業合作組織，在技術和資金方麵予以重點扶持，充分發揮其示範帶頭作用。強化品牌意識，因地製宜發展品牌產品，加大產品營銷和品牌宣傳力度，嚴格實行標準化生產，確保林下經濟產品質量，提高市場競爭力。
　　（三）加強科技支撐，提升產業化發展水平。加大科技支持和投入力度，加快構建科技服務平台，盡快完善農民、企業與科研院所合作機製，搞好技術指導和技術培訓，加大主導產品和優勢品種的科技開發，加快先進實用技術的轉化和科技成果推廣。加強林下經濟新模式的研究，走產業化經營的路子，鼓勵支持種植戶、養殖戶搞深加工，延伸產業鏈，盡快形成生產、加工、銷售一體化產業格局。
　　四、政策措施
　　（一）加強組織領導，強化部門協調
　　各級政府和有關部門要高度重視林下經濟工作，並將其作為農民增收、農業增效、農村發展和鞏固集體林權製度改革成果的一項重大舉措來落實。建立林下經濟發展組織機製，加強統籌規劃、組織協調、督促指導、檢查考核、落實獎懲。各級林業部門負責牽頭組織協調林下經濟發展工作；科技、農業、漁業、林業、畜牧等部門要加強新技術、新品種、新模式推廣應用及政策、信息、市場等方麵服務，扶持林下種植、養殖重點項目；水利、交通運輸、電力、電信等部門要支持林下經濟示範基地的水、電、路、通訊等基礎設施建設；扶貧部門要將林下經濟發展與產業扶貧開發有機結合起來；新聞宣傳部門要加強宣傳報道，營造林下經濟發展的良好輿論氛圍。
　　（二）加大支持力度，拓展投融資渠道
　　要逐步建立政府引導，農民、企業和社會為主體的多元化投入機製。各級政府要充分發揮現代農業生產發展資金、林業科技推廣示範資金等專項資金的作用，重點支持林下經濟示範基地與綜合生產能力建設，促進林下經濟技術推廣和農民林業專業合作組織發展。積極探索以獎代補、財政貼息等方式，加大對示範基地和龍頭企業的支持力度。發展改革、財政、農業、水利、林業、商務、畜牧等部門要結合各地林下經濟發展的需求和相關資金渠道，對符合條件的項目予以支持。林業建設中森林撫育、公益林管護、速生豐產用材林基地建設、木本糧油基地建設、農業綜合開發、科技富民新品種新技術推廣等項目，以及林業基本建設、技術轉讓、技術改造等資金，應緊密結合各自項目建設的政策、規劃加以實施和運用，確保林下經濟發展得到扶持。要積極支持龍頭企業與金融機構搞好項目對接，加強金融服務協調。各銀行業金融機構要切實做好林下經濟發展的金融服務工作。要優化審核程序，簡化審批手續，積極開展林權抵押貸款、農民小額信用貸款和農民聯保貸款等業務，擴大林農貸款覆蓋麵，給予適當的利率優惠。省政策性農業保險試點工作聯席會議要根據實際需要，將林下經濟保險納入農業保險統籌安排，鼓勵保險機構開發林下保險產品，降低林農發展林下經濟風險。符合稅收相關規定的農民生產林下經濟產品，應依法享受有關稅收優惠政策。各市、縣（市、區）要出台加快林下經濟發展的有關政策，鼓勵發展林下經濟。
　　（三）發展合作組織，健全服務體係
　　大力支持農民林業專業合作組織建設，發展社會中介組織和有關專業協會，充分發揮專業協會在企業和基地農戶之間的橋梁和紐帶作用，提高林農在林下經濟發展中的組織化水平和抗風險能力。加強林權管理服務機構建設，規範林地林木流轉，為農民提供產權交易、融資服務。積極培育林下經濟產品的專業市場，加快市場需求信息公共服務平台建設，健全流通網絡，引導產銷銜接，降低流通成本，幫助農民規避市場風險。努力開拓國際市場，提高林下經濟對外開放水平。
　　　　　　　　　　　　　　　                  　山東省人民政府辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　                    　2012年12月12日