實施天保工程，是我國林業建設以木材生產為主向以生態建設為主轉變的標誌性工程。實施天保工程，是實踐科學發展觀的最好載體。工程實施10年來，各項目標任務按計劃完成，取得了明顯的階段性成效，工程區發生了一係列深刻變化，顯現出新時期的顯著特征：森林資源進入恢複增長期，林區產業進入結構調整期，職工安置進入靈活就業期，企業機製進入綜合改革期，相關政策進入配套完善期。這些成效，遠遠超出了工程建設自身的意義。10年天保工程的實踐，積累了十分寶貴的經驗，這些經驗是：堅持把森林資源安全放在首位，不斷加強保護工作力度；堅持以人為本，不斷拓寬職工分流安置渠道；堅持從調整結構入手，不斷加快林區經濟發展；堅持以改革為動力，不斷創新林區發展活力；堅持以“四到省”考核為重點，不斷加強工程管理監督；堅持與時俱進完善政策，不斷解決發展中的新問題。這些經驗為推動我國現代林業建設作出了重要貢獻。

    按照科學發展觀的要求，回顧審視天保工程走過的曆程，查找與科學發展觀不相適應的突出問題，認真分析存在問題的根本原因，研究解決問題的思路和對策，對深入推進天保工程實施，具有十分重要的意義。

    突出問題

    天保工程實施10年雖然取得了明顯成效，但與科學發展觀的要求還有較大差距，一些矛盾仍很突出，特別是林區可持續發展的長遠根本性問題尚未解決。

    天保工程區集體林農利益仍未解決好。科學發展觀的核心是以人為本。天保工程規劃與其他林業生態工程規劃不同，其規劃將長江上遊、黃河上中遊整個區域納入工程區，不分是國有林還是集體林，一律停止天然林商品性采伐，然而在政策上差別卻十分明顯。長江黃河天保工程區國有林地麵積占37.5%，有林地麵積占49%；集體林地麵積占62.5%，有林地麵積占51%。對國有林的森林管護和職工的安置、社會保險以及企業政策性支出等，都安排了專項補助（實際政策不全，標準偏低），但對集體林農的政策僅有一項森林管護費，補助標準每畝1.75元（其中地方配套20%不落實，僅中央補助1.4元）。在實際執行中，又有部分地方把管護集體林作為森工企業職工分流安置的一個渠道，管護費成了職工的管護報酬（工資），林農沒有得到任何補助。2001年，中央森林生態效益補償基金啟動試點，國家對非天保工程區的重點公益林每畝補助5元。天保工程區的森林往往又好於非天保工程區的森林，這樣更加大了非天保工程區與天保工程區林農利益的反差。同樣都是國家政策要求保護森林，實際在國有企業與林農之間，以及林農與林農之間的政策大不一樣。此外，一些地方在執行政策上，還把對“天然林停止商品性采伐”的政策變成了對“天保工程區的天然林和人工林全麵停止商品性采伐”的政策，天保工程區農民營造人工林的處置權和收益權得不到實現，嚴重影響了群眾保護發展林業的積極性。這些做法和政策，與科學發展觀的要求格格不入，亟待解決。

    重點國有林區森林資源仍在過量采伐。科學發展觀的基本要求是全麵協調可持續，這是我國經濟社會發展的必然要求。東北內蒙古重點國有林區是天保工程的重要區域，在我國生態建設中地位十分重要，是東北乃至華北地區的天然生態屏障，庇護著鬆遼平原、三江平原大糧倉和呼倫貝爾大草原，是黑龍江、鬆花江、嫩江的水源涵養林區。天保工程的實施，為保護好這片林區，遏製森林資源下滑發揮了重要作用，並開始呈現出森林資源恢複性增長的新局麵。但是天保工程確定的木材產量仍然大大超過了森林資源的承載能力。按天保工程實施方案，東北內蒙古重點國有林區木材減產到位的木材產量為1058萬立方米，而根據科學測算的合理木材產量應為618萬立方米，過伐量達440萬立方米，過伐率41.6%，特別是龍江森工林區和大興安嶺林區，過伐率分別高達75.4%和56.4%。由於無大樹可伐，因此木材生產中大量采伐中幼齡林，猶如殺雞取卵、竭澤而漁，加速了森林資源消耗，惡化了森林生態環境。由於林區開發以來長期的過量消耗，大興安嶺林區森林蓄積量已由開發初期的7.6億立方米下降到5.1億立方米，伊春林區由4.5億立方米下降到2.2億立方米，分別下降了33%和49%。大興安嶺林緣已由南向北退縮了140公裏，伊春林區17個林業局中已有13個無林可采，其餘4個也嚴重過伐。可采森林資源的匱乏，嚴重影響到林區經濟社會的可持續發展。因此，在實施好現有天保工程的基礎上，進一步調減東北內蒙古重點國有林區木材產量刻不容緩，勢在必行。

    森工企業傳統體製機製仍未理順。科學發展觀的第一要義是發展，統籌經濟社會發展，統籌人與自然和諧發展，推進生產力和生產關係、經濟基礎和上層建築相協調，實現經濟社會又好又快發展。實現科學發展，需要有一個科學的管理體製和運行機製。然而，由於天保工程實施方案的設計及其政策扶持的局限性，支持森工企業改革的措施未能與天保工程實施同步。目前森林資源保護的長效機製尚未建立起來，林區經濟發展緩慢，職工收入低下，林區社會文化等建設落後，與全國城鄉發展的差距越來越大。一是長江黃河天保工程區全麵停伐的森工企業新體製未建立。這些森工企業生態區位十分重要、公益林麵積比重大，今後的主要任務是實行長期保護，不可能再像過去那樣采伐。目前這類森工企業轉製問題大部分地方都未解決，日常運轉和職工工資主要靠天保工程財政專項補助，迫切需要在體製上盡快轉軌，建立森林保護事業管理的新體製。雲南、四川等省有的森工企業沒有自己的經營地盤，靠管護集體林過日子，改革的問題也未解決好。二是東北內蒙古重點國有林區森工企業政企分開改革未到位。目前，吉林森工和內蒙古森工集團政企分開改革走在了前列，已基本完成和即將完成（森林資源管理的新體製遠未完成）。龍江森工和大興安嶺林業集團公司尚未啟動，大興安嶺和伊春林區的政府經費、各種公共事業經費開支仍由森工企業承擔，政府和社會開支幾乎吃掉企業的全部利潤。由於僵化的體製，企業無力擴大再生產和進行技術改造，造成企業缺乏活力，市場競爭能力弱，建立現代企業製度還有大量的工作要做。特別是森工企業既是森林采伐者，又是林政執法監督者，改革建立新的國有林管理新體製，任重而道遠。三是天保工程區國有林場分類經營改革未實施。國有林場大都是事業性質、企業化管理。名義上是事業單位，但無事業經費，天保工程政策中則按森工企業政策對待。加快國有林場的改革，也是深入推進天保工程實施的重要課題。

    原因分析

    分析產生以上問題的原因，概括起來，主要有以下幾個方麵：

    實踐經驗的局限性。天保工程是一項開創性的工程，沒有前人的經驗可供借鑒，也沒有現成的模式可供仿效。由於曆史的局限性，天保工程實施是摸著石頭過河，邊實踐，邊探索，缺乏有效的配套措施。比如，木材停伐減產後，如何發展新的替代產業，盡快擺脫禁伐和減產帶來的困難，可以說是缺乏明晰的思路和相應的規劃，也缺乏必要的政策扶持，造成了林區經濟發展緩慢，社會經濟建設滯後。又比如，對富餘職工的分流安置，缺乏一套把職工的分流安置與企業體製機製改革密切結合起來的製度辦法和對策措施，分流到森林管護和公益林建設的職工，大部分還是依靠工程資金補貼維係生存。一旦補助資金中斷，生存問題還將凸顯出來。

    編製方案的局限性。鑒於上個世紀90年代後期，各方麵對實施天保工程的認識還存在許多分歧，加上當時國家財力所限，在編製天保工程實施方案時存在一些不足，給實施帶來了一定的困難。以後隨著工程的不斷推進，有的解決了，有的至今尚未解決，使得本來應該取得更好的成效而未能實現。比如，在工程設計內容上，缺乏森林培育的項目，特別是大量的人工中幼齡林亟待撫育，由於沒有政策支持，森林結構得不到有效調整，質量難以提高。再比如，工程補助標準靜態不變，從工程實施以來一直未作調整，執行的是按1997年工資基數測定的各項補助標準，使得有的政策不能兌現，職工收入無法提高。加上地方配套資金不落實，在一定程度上影響了工程實施。還比如，國家在天保工程政策中，對森工企業承擔的政府和社會性負擔安排了一部分補助資金，但很大一部分還要通過企業采伐木頭來解決，這也是木材產量難以減下來的重要原因之一。

    實施指導的局限性。從工作指導的角度看，在組織天保工程實施上，也存在工作簡單化和改革創新意識不足等問題。比如，一些地方在執行禁止天然林商品性采伐政策上工作力度很大，但又把人工林甚至是人工商品林也納入了禁伐之列，又無任何補償政策，剝奪了林農應有的權益，這可以說是執行政策上的偏差。又比如，實施天保工程，國家安排投入了巨額資金，保證了工程順利實施。但如何建立長效保護機製上，不少地方缺乏主動改革的意識，要錢的積極性很高，改革的工作力度不大，森林資源管理體製與林業生態建設的要求不適應，森工企業運行機製與現代企業治理結構不適應，林業生產關係製約了林業生產力的發展。

    思路對策

    《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》明確指出：“繼續推進林業重點工程建設，延長天然林保護工程實施期限。”這為深入推進天保工程實施指明了方向，也為鞏固天保工程成果奠定了重要基礎。天保工程不同於其他重點林業工程，既涉及林業，也涉及社會；既涉及森林，也涉及人員；既有森林保護，又有營造林建設；既關係國有職工，也關係集體林農；既有森工企業，也有國有林場。工程內容豐富，政策影響廣泛。研究推進新時期天保工程建設的指導思想，就是要以中國特色社會主義理論和科學發展觀為指導，堅持以人為本，以建立長效發展機製為目標，以深化改革為動力，以解決存在的突出問題為切入點，以完善政策措施為重點，實現林區資源、社會、經濟的可持續發展。天保工程建立長效機製的改革，必須實行分類指導，按三大板塊推進改革，實現各自的發展目標。

    重點國有林區和森工企業的綜合改革。東北內蒙古重點國有林區和長江黃河流域工程區森工企業的情況不同，要分別采取不同的改革路徑。東北內蒙古重點國有林區今後一個時期仍將承擔木材生產任務，改革的重點：一是推進政企分開，加快政府職能歸位。要把由政府管的教育、醫療衛生等公共事業，盡快剝離移交給政府，理順財政經費渠道，社會性負擔不能也不應再由企業承擔了。大興安嶺、伊春林區完全政企合一的體製改革，首要和核心是建立和完善財政體製，解決政府缺位、財政缺口的狀況，徹底改變企業養政府的供養關係，真正實現政府在管理林區社會的主導作用。二是重組林區新的企業微觀組織。要以產權改革為核心，對現有企業進行全麵改造重組，中小企業改製為個體經營、私人經營。大型企業中的國有經營性資產，可以現有林業集團公司和各林業局為基礎，以資產為紐帶，組建母子公司製的現代企業，實行集團化經營戰略。積極引進戰略投資者，進行股份製改造，提升企業整體素質，增強市場競爭力。三是推進資企分開，建立國有林管理新體製。要在完成社會職能和經營性資產剝離後，將森工企業轉變組建成新的國有林管理機構，實行事業化管理，全麵負責國有森林資源保護、經營和管理，經費收支兩條線。國有林管理機構代表國家行使，並履行出資人職責，享有所有者權益。作為國有森林所有者的代表，組織森林生產經營活動的發包，與森林資源使用者建立林木買賣關係，真正實現森林資源所有者權益的統一。

    長江黃河天保工程區是我國重要的生態區域，大部分森工企業經營區被劃入國家重點公益林區，又與集體林相互交錯，其改革要根據實際情況，采取不同的改革途徑。一是森工企業轉製為事業單位。適應經營範圍穩定，國有林權清楚，公益林麵積比重較大，實行長期保護的森工企業。二是森工企業解體消亡。適應無國有林地，無生產資料，缺乏基本生存條件，目前靠管護集體林維持生存的森工企業。三是森工企業改建為現代林業企業。適應國有林屬清楚，自然立地條件優越，商品林麵積比重大，以培育用材林為主，又有較好的配套加工車間，形成基地建設和加工利用產業化經營的森工企業。四是森工企業實行民營化。適應木材加工、林產品經銷、林機修造等企業，結合產權改革，國有資本退出，企業實行民營化。通過上述途徑，將森工企業改革轉變為新的單位、新的企業，即使天保工程結束，按新體製運作，長效機製自然形成了。

    國有林場分類經營改革。國有林場是我國國有森林經營的一種形式，要按照全國國有林場改革的統一部署和要求進行。改革的思路是，全麵實施分類經營改革，根據國家重點公益林和地方公益林規劃布局，以及不同區域的自然經濟條件，將國有林場的森林資源區劃界定為公益林和商品林兩大類。生態公益型林場，按從事公益事業單位管理，經費列入財政公共預算。商品經營型林場按企業管理，自主經營，自負盈虧，實行市場機製運作。這部分改革到位了，長效發展機製也就形成了。

    集體林權製度改革。目前集體林權製度改革已在天保工程區逐步展開，要積極推動集體林權製度改革。集體林權製度改革，客觀上要求天保工程管理及政策也要相應調整。一是通過集體林權製度改革，推動森林分類經營，進一步明確和落實重點公益林、一般公益林和商品林，實行科學經營，從而改變天保工程單純保的做法，使之更符合林業的自然規律。二是通過集體林權製度改革，完善落實有關政策。通過重點公益林的劃定，落實中央財政森林生態效益補償基金政策。通過商品林區的劃定，落實林農長期穩定的林地承包經營權和林木所有權，實現處置權和收益權，使林農能夠真正獲得經營林業的成果。三是通過集體林權製度改革，推動森工企業配套改革。重點解決好管護集體林的森工企業職工分流安置。集體林權製度改革的結果，將使天保工程進入一個和諧發展的新階段。

    鑒於我國行政管理體製和森工企業、國有林場隸屬關係，上述改革能否實施並取得成效，關鍵在於各級地方黨委、政府的重視和支持，關鍵在於各級林業主管部門的參謀服務工作是不是做到位。天保工程實施的責任主體在省級政府，深化改革的責任主體也在省級政府。要把推進改革和爭取政策結合起來，通過上下共同努力，促進天保工程建設再上新台階。

    （作者為國家林業局天然林保護工程管理辦公室主任）