全麵推進集體林權製度改革，是黨的十七屆三中全會對農村改革發展提出的明確要求。陝西省集體林權製度改革試點啟動以來，在省委、省政府的正確領導下，在職能部門及相關部門的共同努力下，陝西省集體林權製度改革堅持以科學發展、和諧發展為統領，以體製機製創新和深化改革為動力，以分山到戶、明晰產權為核心，以資源增長、農民增收、生態良好為目標，縱橫聯動，多措並舉，取得了較為顯著的成效，為全麵穩步推進全省集體林權製度改革、深化農村改革發展、破解“三農”難題，提供了可資借鑒的做法和經驗。

    新形勢逼出新思維

    陝西地處祖國內陸腹地，地貌類型複雜，南北差異明顯，生態區位十分重要。全省共有林地麵積1.8億畝，占土地總麵積的59.6%；森林麵積1.15億畝，占林地麵積的62.5%；林木總蓄積量3.6億立方米，森林覆蓋率37.26%。全省有集體林地1.33億畝，占林業用地麵積的72.3%，占國土麵積的43%，森林資源較為豐富。

    新中國成立後特別是改革開放以來，陝西曆屆省委、省政府領導班子高度重視林業工作，各級政府及林業部門全力以赴抓林業工作，全省集體林地通過上世紀80年代的“林業三定”、90年代的“四荒治理”，以及近年來寶雞、漢中等地的集體林權製度改革嚐試，8000萬畝約60%的集體林已落實到戶，集體林權製度改革取得了初步成效，促進了林業建設的長足發展，為農業增效、農民增收和農村發展作出了很大的貢獻。但由於改革處於初始階段，集體林權改革過程中依然存在諸多亟待解決的問題。一是由於受曆史、自然、地理等多方麵因素的影響，全省仍有5300萬畝約40%的集體林權沒有落實到戶，集體林產權不明晰，經營主體不落實，經營機製不靈活，利益分配不合理，農民權益得不到保障，亂砍濫伐、亂開濫墾、偷拉亂運等破壞森林資源的行為時有發生，管護壓力越來越大。二是已落實到戶的集體林，由於林業“三定”和“四荒”拍賣工作不細致，手續不健全，流轉不規範等，從而導致不少地方存在林地麵積不準、四至不清、調整頻繁等問題，林權糾紛較多，林地承包不徹底，荒山治理效果不明顯，森林資產流失現象嚴重。三是初始改革不深入，配套改革不明確、不完善，工作措施不到位，部分群眾對林改認識不足，思想上存在疑慮，加之林業勘界手段落後，分山到戶不均，大戶承包麵積過多過大等問題不同程度存在，從而導致林業產業發展緩慢，對農民增收的支撐帶動作用不突出等等，嚴重阻礙了林業產業的發展。如何破解這些問題，進一步挖掘釋放集體林和農村勞動力資源的潛力，已成為陝西省委、省政府高度關注和著力解決的重大問題之一，他們深刻地認識到，全麵深化推進集體林權製度改革勢在必行。

    新理念引發新舉措

    全麵推進集體林權製度改革，事關現代林業發展和生態文明建設，事關農村改革和新農村建設大局，事關全麵建設小康社會戰略目標的實現。陝西省委、省政府依據黨中央、國務院《關於加快林業發展的決定》精神，搶抓機遇，統籌安排，認真吸取林業“三定”和“四荒地”拍賣的經驗教訓，深入調查，反複論證，緊密聯係省情實際，出台了《關於推進集體林權製度改革的意見》，在中央未出台林改政策之前，於2007年7月部署安排了10個試點縣的工作，采取了一係列既頗具當地特色、又相互配套的措施，緊鑼密鼓地打響了集體林權製度改革的攻堅戰。

    建立健全機構，組織落實到位。集體林權製度改革，是一項政策性強、涉及麵廣、工作量大、情況複雜的係統工程，僅憑林業部門自身單打獨鬥很難完成任務，必須依靠黨政力量主導協調合力推動。林改試點工作啟動以來，省委、省政府主要領導及主管領導多次深入實際，調查研究，發現問題協調解決。各級黨政及主管部門全力以赴，統籌謀劃，強勢推動。10個試點縣區黨委、政府高度重視，精心組織，采取得力措施，嚴格工作程序，紮實推進各項工作。如寧陝縣在實施林改試點中，成立了以縣委書記為組長，縣長為責任組長，四大班子分管領導為副組長，相關部門負責人為成員的林改工作領導小組，從有關部門抽調34名幹部組建了下設行政組、業務組、政策法規組、宣傳組和糾紛協調組的縣集體林權製度改革領導小組辦公室。各鄉鎮、村相應成立了以黨委書記和黨支部書記任組長的領導小組和辦事機構。采取硬抽人、抽硬人的辦法，從縣四大班子、縣直部門和鄉鎮抽調領導及一般幹部477人，組建了14個駐鄉鎮工作隊和98個駐村工作組，全縣直接參與林改的縣、鄉和村林改理事會等工作人員3000餘人，形成了“縣直接領導、鄉鎮組織實施、村組具體操作、部門聯合服務”的工作格局。各試點縣都製定了縣林改領導小組、縣林改辦，縣駐鄉鎮、村林改工作隊（組）長職責等規章製度，縣、鄉、村“三級行政長官”高位推進抓林改，從領導機製上為林改試點工作的順利開展提供了有力的組織保障。

    強化宣傳培訓，思想認識到位。加強輿論宣傳，努力營造有利於集體林權製度改革的社會氛圍，是全麵推進集體林權製度改革的基礎和前提。如榆陽區在林改試點工作中，堅持輿論先行、多輪驅動的原則，全區上下充分運用廣播、電視、報紙、橫幅、標語、傳單、林改簡報等手段，采取召開村組幹部會、黨員會、村民大會、院落會“四會”形式，大力宣傳林改的意義、目的和相關法律法規，努力做到林改政策深入到戶，人人知曉。據統計，全區共印發致農民朋友的公開信6.8萬份，懸掛各類橫幅1200多條，編發《榆陽區集體林權製度改革資料彙編》3冊600餘份，林改簡報20多期，在區電視台黃金時段，不間斷地采用全屏字幕廣為宣傳，安排專門車輛，在集市、廟會、田間地頭等群眾集中的場所深化宣傳，有效地提高了廣大群眾的思想認識。同時采取級級抓培訓、一級培訓一級、以會代訓等形式，層層培訓縣鄉村組參加林改的領導、工作人員和群眾代表，培訓宣傳人員多達21.86萬人次，從而形成了領導重視林改，幹部熟悉和勝任林改，林農人人關心林改、個個支持林改，全員參與林改的濃厚氛圍，從而為全麵推進集體林權製度改革提供了強大的輿論支撐。

    深入調查研究，方案製定到位。林改工作涉及千家萬戶，與廣大群眾的切身利益息息相關，摸清底子，科學製定實施方案是確保林改工作順利開展的核心環節。為了全麵掌握林業產業發展現狀，確保林改方案切實可行，10縣區在認真學習掌握國家、省關於推進集體林權製度改革意見精神的基礎上，定期召開專題會議，對參與調查摸底的縣、鄉、村三級工作人員進行具體安排和培訓，抽調專業技術骨幹，與林業技術人員一起，采取與村組幹部座談、入戶走訪等形式，認真開展林改調查摸底工作。在充分吃透縣情，了解鄉情，摸清村情和全麵掌握集體林地林木現狀的基礎上，本著有利於資源保護、經濟發展和農民受益的原則，以林改的有關法律法規為準則，以群眾意見為基點，依據當地實際，借鑒外地經驗，反複研究討論，因地製宜，分類指導，製定了既切實可行又具有較強操作性的林改實施方案。同時采取三級預審實施方案的辦法，創造性地製定了鄉、村、組林改方案，特別是把村民小組林地承包方案作為製定好林改工作的重點和核心，從而確保了方案的合理性、科學性、操作性和規範性，為集體林權製度改革穩步推進奠定了可靠的群眾基礎。

    堅持依法辦事，操作程序到位。集體林權製度改革事關廣大農民切身利益。為依法規範操作程序，切實維護群眾利益，10縣區按照林改的相關政策和法規，均明確了工作的基本原則，細化了林改的相關配套政策和措施，製定了林改工作流程圖，確定了林改的範圍、操作程序、標準等，自始至終把決定權交給群眾，充分體現和尊重大多數群眾意見，從根本上保障了廣大農民的知情權、參與權、決策權和監督權。如耀州區在林改試點工作中，依據《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》等法律法規，在按程序決定重大林改事項時，堅持“隻組織不幹預、隻引導不拍板、隻協調不做主”的原則，實打實做到兩個“三分之二”表決通過，工作程序嚴格實行“四簽兩不準”規定，對承包方案、勘界確權、登記造冊嚴格執行“三榜公示”等政策要求，製訂了具體詳細的外業登記操作辦法、精製式外業勘界登記台賬和外業勘界登記界定表，從而確保了廣大林農在林改中充分行使自己的民主權利，保障林改內容和過程的公開、公平、公正，有效地調動了廣大林農參與林改的積極性、主動性和創造性，大大加快了林改試點工作的進程。

    實地勘界確權，產權落實到位。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭經營的方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位，是事關林改成功與否的關鍵環節。10縣區在勘界確權過程中，針對轄區內村情民情各異、林地類型千差萬別、林種結構複雜多樣的現狀，堅持以人為本，尊重群眾意願，因地製宜，分類指導和公開、公平、公正的原則，努力做到依據政策，積極穩妥，先易後難，有序推進，基本上做到了應改盡改、不留死角。如彬縣認真吸取林業“三定”和“四荒地”拍賣的經驗教訓，要求各鄉鎮及有關部門在林改的每一個步驟、每一個環節和每一個操作過程，都必須經過縣林改辦嚴格把關，切實做到不違反法律和規定程序，不違背農民意願，不損害群眾利益，不破壞生態環境。林業調繪堅持縣、鄉工作人員到場，村組幹部到場，林改權利人和四鄰農戶到場（屬村與村界線的鄰村到場），地形熟、情況明、威信高的老黨員、老幹部、老組長、老代表到場的“四到場”工作製度，努力做到所記載的地塊、類型、麵積和四至界限“四統一”，實際麵積、承包合同、林權證麵積和確權卡麵積“四相符”，承包麵積、承包位置、承包合同、確權卡麵積和林地技術標準“五到戶”，從而確保了林改試點工作的穩步推進。

    嚴格考核考評，保障措施到位。集體林權製度改革是農村生產關係的重大變革，事關全局，影響長遠，必須把保障各項政策和措施的落實放在各項工作重中之重的位置。10縣區為確保林改試點工作的順利開展，都製定下發了《關於集體林權製度改革工作目標責任製考評辦法》，並劃撥專項經費，購買相關設施設備，抽調專業技術骨幹，參與指導林改工作。同時將林改工作納入各級各部門年度目標責任製考核內容，由政府督查室牽頭，林業、監察等部門聯合組成督查組，采取“聽、查、看、訪”等形式，定期對工作人員到崗、工作進展、林改質量和經費落實等情況進行全麵檢查，量化打分，考核考評，重獎嚴罰，有效地增強了幹部工作的主動性，提高了林改的質量和水平。如西鄉縣為確保林改工作的順利推進，落實了“鄉鎮主要領導是第一責任人，分管領導是直接責任人，抽調下派工作人員是具體責任人”的工作責任，推行了縣級領導包鄉鎮、鄉鎮領導包村、村幹部包組、林業技術人員包技術的林改工作“四包”機製，製定了《下派林改工作人員管理辦法》、《外業作業人員管理辦法》、《外業作業質量標準獎懲辦法》等規章，在專項資金尚未到位的情況下，縣財政多方籌集林改啟動經費60萬元，從而確保了全縣林改工作的順利進行。

    大舉措帶來大成效

    陝西省整體林改試點工作在陝西省委、省政府領導的高度重視下，各級主管部門和各試點縣積極組織和深入落實，目前從調查情況看，運行積極穩妥，進展健康順利，不僅按既定時限和目標保質保量地完成了任務，而且在實踐中取得了顯著成效。

    明確了山林權屬，調動了農民護林育林的積極性和主動性。10個試點縣通過集體林權製度改革，實現了“耕者有其山、營者有其林”的目標；明晰了產權歸屬，落實到經營主體，保障了林農的合法權益；通過村組評議員勘界，技術員勾圖，核實了麵積，解決了林權證麵積腳踏手指與實際情況不符的狀況；頒發了林權證，讓林農吃了“定心丸”，實現了“山有人看、樹有人管、林有人造”，增強了農民管好自家林，大力發展林業奔小康的決心和信心。目前，如何想方設法經營好自家山林，實現興林致富的目標，已成為試點縣老百姓議論最多的熱門話題。如山陽縣是一個人多地少的山區縣，群眾增收主要靠勞務輸出，增收空間十分有限。這次林改讓群眾看到既可以通過林地獲得財產性收入和轉移性收入，還可以通過分林到戶增加經營性收入，在群眾中初步形成了“耕地填肚子，林地掙票子”的共識，僅今年春季，全縣農民就自發栽植各類苗木200萬株，較往年增加4倍；實施核桃、板栗良種嫁接改造33萬株，較往年增加11倍；自發防治森林病蟲害3萬畝，一舉改變了以往單純依靠國家投資防治病蟲害的曆史。林業生產逐步形成了責權利、管護育相統一的良性發展局麵。

    摸清了集體林地家底，進一步解放了林業生產力。截至目前，全省10個試點縣已基本完成了集體林權製度主體改革的任務，2190萬畝集體林已全部完成勘界；簽訂承包合同的村組3727個，占參與林改試點村組的99.2%，簽訂承包合同282380份，麵積2120.1萬畝，占應發包麵積的96.8%，發放林權證20萬本，發證麵積1805.68萬畝，占應發證麵積82.5%。農民真正成了山林的主人，實現了“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，群眾在山林上敢於投入，也舍得投入，學好科技，管好山林，依山依林致富蔚然成風。如太白縣實施林改後，以前的荒山成了香餑餑，群眾以林增收、以山致富的願望更加強烈，以板栗、核桃、中藥材和林下養殖等為主的林特產業得到了迅猛發展，初步形成了“山頂油鬆戴帽子，山間板栗纏帶子，山腳蔬菜鋪毯子”的喜人局麵。近年全縣共發展經濟林木5萬畝，林下種植藥材3萬畝，飼養土雞、土豬5萬頭（隻），養土蜂近1萬箱，農民人均增收510元，占到農民人均純收入的27.7%。同時為實現打造“西部生態休閑名縣”和“關中城市後花園”的目標，引進和建設生態重點項目15項，發展農家樂74戶、路邊店180餘戶，從業人員760多人，為林業產業發展和農民增收開辟了廣闊的空間。

    加強了基層民主和法製建設，密切了黨群幹群關係。10縣區在林改試點工作中，各級各部門認真組織幹部群眾深入學習《森林法》、《農村土地承包法》、《村民委員會組織法》等有關法律法規，使基層幹部尤其是農民群眾接受了一次深刻的普法教育，法律法規深入人心，普遍增強了民主和法製意識。農民群眾通過相關法律法規的學習，知道村裏的許多事情僅僅依靠行政命令解決不了，村幹部說了也不算，隻有村民大會或村民代表大會討論通過才算的道理，有效加快了基層民主和法製化進程。同時各級幹部和工作人員在林改中進村入戶宣傳政策，開展培訓，研究問題，調解糾紛，與農民群眾打成一片，奔波於山頭地塊，忙碌到村組農戶，頂烈日，冒酷暑，發揚特別能吃苦、特別能幹事、特別能奉獻的精神，形成了蹲點在一線工作、問題在一線發現、措施在一線出台、困難在一線解決的“四線工作法”，從而轉變了工作作風，增強了服務意識，樹立了良好形象，成為農民群眾的貼心人。幹部群眾魚水關係的形成，使廣大群眾的民主決策意識得到增強，基層幹部依法行政的意識進一步加強，基層民主建設進一步加強，一些地方黨群、幹群關係緊張的局麵得到了根本好轉。

    破解了久拖不決的林權糾紛，維護了農村的和諧穩定。10縣區對林改試點工作中出現的矛盾與問題，堅持按照“分級負責、屬地管理”和尊重曆史、尊重事實、依法依規的原則，廣泛聽取各方意見，做好紮實細致工作，一級抓一級，層層抓落實，妥善解決界畔不清、亂占集體林地、林地流轉不規範等曆史遺留問題。共調處林地糾紛4387起，調處麵積239.42萬畝，占林地麵積的10.9%。基本上做到了戶與戶之間爭議不出組，組與組之間爭議不出村，村與村之間爭議不出鎮，鎮與鎮之間爭議由縣上協調解決。如戶縣在林權矛盾糾紛調處中，充分發揮縣、鄉、村林改機構傾聽群眾意願、反饋林改意見的平台作用，用心傾聽群眾訴求，通過召開群眾大會、意見反饋會、情況摸底會等形式，收集整理群眾意見，主動化解矛盾糾紛，出台了《戶縣林木林地權屬爭議調處辦法》，明確各級林權糾紛調處的職責和程序，並將工作重點前移到村組，及時解決林地林權糾紛，將矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。截至目前，全縣共化解縣級、鄉鎮、鄉內林權糾紛58起，未發生一起亂砍濫伐、亂開亂墾、偷拉亂運等破壞森林資源的事件，較好地維持了林區社會秩序的穩定與和諧。

    鍛煉了幹部隊伍，為加快新農村建設和深化農村改革發展探索出新路子。在林改試點中，10縣區各級幹部和廣大林業係統幹部，深入基層，蹲點農村，與廣大群眾一起進行方案商定、勘界確權、調處糾紛，在實踐中增強了政策法規和業務水平，有效增強了駕馭全局和解決實際問題的能力，為全麵推進集體林權製度改革，培養了一大批能夠獨擋一麵的管理型和技術型人才，為紮實穩步推進新農村建設奠定了人才基礎，創出了新路。如耀州區由3位農民籌辦的陝西國粹生物製品有限公司、陝西林樺實業公司和一位專業大戶，以林木的所有權和使用權作抵押，合計貸款620萬元，甩開膀子大幹快上。又如西鄉縣農村合作銀行以林木收益權為擔保，向林木所有人發放擴大林業投資規模及林木護養費用貸款的探索性金融產品，扶持茶葉產業發展。截至目前，全縣林權抵押貸款累計發放3筆，累計餘額1317萬元，從而滿足了企業流動資金需求，為深化農村改革發展，實現土地適度規模經營，促進農業增收、農民增收和農村繁榮找準了突破口和切入點，提供了可資借鑒的做法和經驗。

    實踐帶來新啟示

    全麵推進集體林權製度改革，是黨和國家的重大戰略部署，對於進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，增加農民收入，建設生態文明，推動農村經濟社會科學發展、可持續發展和和諧發展，意義深遠，作用重大。陝西省委、省政府利用短短一年多的時間在探索集體林權製度改革中取得了一定的成效，積累了經驗，對全麵深化推進集體林權製度改革頗有啟示。

    啟示一，全麵推進集體林權製度改革工作，必須強化領導，精心組織，統籌協調，合力推進。集體林權製度改革是林業管理機製的創新，是利益關係的重大調整，事關廣大農民群眾的根本利益，政策性、技術性極強，僅靠林業主管部門的單打獨鬥是很難抓好的。因此，必須成立權威性強、統籌協調力度大的省、市、縣、鄉四級林改工組領導小組，縣、鄉主要領導負總責，將林改工作列入重要議事日程，千方百計保障工作經費，像當年抓以耕地包幹到戶為主的家庭承包經營製一樣抓集體林權製度改革工作。同時明確界定各級各部門林改工作職責，並納入省委考核各縣市的年度目標責任，適度提高林改工作在目標考核中的權重，建立有效的工作機製，量化指標，百分製考核，獎優罰劣，狠抓落實，像抓好本職工作一樣抓好集體林權製度改革工作。隻有這樣，才能建立縱橫聯動、運轉高效的林改機製體製，真正形成各級政府各有關部門和全社會抓林改工作的合力，從而達到順利推進和預期目的。

    啟示二，全麵推進集體林權製度改革工作，必須強化宣傳，營造有利於林改工作順利推進的輿論氛圍。集體林權製度改革政策性強，涉及麵廣，不論是從工作強度看，還是從工作難度講，都不亞於推行家庭聯產承包製的工作量，僅靠以往的經驗和少數人的智慧，是很難奏效的。因此，必須把宣傳培訓、發動群眾作為重要任務，投放一定資金，集中精力，采取多種形式和利用各種途徑，大張旗鼓、不留死角地宣傳林改工作，真正使林改政策家喻戶曉，人人進腦，主動支持林改、參與林改。同時要有組織有目的大範圍地培訓林改工作人員，讓他們熟悉黨的富民政策，準確掌握操作程序，提高素質和水平。隻有這樣，才能充分調動和發揮農民參與林改工作的積極性、主動性和創造性，才能確保林改工作質量，從根本上解決群眾難發動、工作進展不平衡的問題，從廣度和深度上推進林改工作的有序健康開展。

    啟示三，全麵推進集體林權製度改革工作，必須堅持以分山到戶為核心，讓改革發展的成果惠及廣大群眾和百姓。全麵推進集體林權製度改革，明晰產權是基礎，構建良性發展機製是手段，實現資源增長、農民增收、生態文明、社會和諧是目標。從10個試點縣區的基本情況看，大都是山大溝深、自然條件差、居住環境惡劣、群眾生活較為貧困的國家或省級扶貧開發工作重點縣。因此，通過紮實推進集體林權製度改革，讓廣大群眾共享改革發展的成果就顯得十分重要和必要。對能夠分山到戶的盡可能確權到戶，對不能到戶的集體山林，也要采取因地製宜、分類指導的原則，采取“均股、均利”的辦法妥善解決。隻有這樣，才能將蘊藏在廣大群眾中育林護林營林的能量充分發揮出來，把工作的積極性、主動性、創造性真正調動起來，才能鞏固林改工作成果，達到群眾滿意，讓林改的陽光普照千家萬戶，經得起曆史檢驗，真正促進資源增長、農業增效、農民增收、農村發展和社會和諧。

    啟示四，全麵推進集體林權製度改革工作，必須加大爭議糾紛的調處力度，為林改健康推進創造寬鬆的內外環境。山林糾紛的有效調處，直接關係到農村社會的和諧穩定，關係到農村經濟的發展，關係到林改的進程乃至成敗。因此，各級必須設立專門的糾紛調處機構，健全林改糾紛調處機製，夯實各級黨政及基層村民自治組織的責任，按照“分級負責，屬地管理”，一級抓一級，層層抓落實，尊重曆史、尊重事實、依法依規的原則，廣泛聽取各方意見，做好紮實細致工作，盡可能通過曉之以理、動之以情、互諒互讓、協商一致的辦法，避免激化矛盾，妥善解決曆史遺留問題。縣鄉主要領導要深入基層，蹲點調研，“零距離”了解民情、增進感情，“硬碰硬”地破解難題、為民解憂，“麵對麵”地民主懇談、民主聽證，公開決策，科學決策，有效化解林改中出現的各種矛盾和糾紛。隻有這樣，才能從根本上搬掉林改的“攔路虎”，確保林改工作順利開展和農村和諧穩定。

    啟示五，全麵推進集體林權製度改革工作，必須正確處理主體改革與配套改革的辯證關係，為麵上開展林改工作提供借鑒。集體林權主體改革與配套改革相輔相成，相互促進，缺一不可。沒有主體改革的成功，就很難說到配套改革；沒有配套改革的及時推進，就很難實現主體改革的深化。因此，要認真吸取林業“三定”和“四荒地”拍賣的經驗教訓，根據現實需求，突出工作前瞻性，增強針對性、預見性和科學性，在搞好主體改革的同時，有序或同步推進配套改革工作，諸如盡快啟動公益林補償措施，調動農民承包經營積極性問題；建立健全林木采伐管理、林地林木流轉問題；林業投融資政策、林業社會化服務等一係列配套改革和措施盡快出台問題，等等。從根本上解決分不到位、統得不夠的弊端，有效遏製主體改革與配套改革相互脫節而引發的亂砍濫伐、前改後亂、邊改邊亂現象的發生。隻有這樣，才能確保集體林權製度改革的可持續推進，確保林改總體目標的實現。

    （陝西省委政策研究室 陝西省集體林權製度改革工作領導小組辦公室）