祝列克在《全國主體功能區規劃》編製會講話
 
  祝列克
（2007年11月16日）

    這次會議既是動員會，也是工作部署會，主要是貫徹落實《國務院關於編製全國主體功能區規劃的意見》精神，統一思想，提高認識，加強協調配合，全麵部署規劃編製林業相關工作。下麵，我講三點意見。

    一、充分認識《全國主體功能區規劃》編製的重要性及其對林業的影響

    編製《全國主體功能區規劃》，是國家統一部署的一項重大舉措，主要是解決國土空間開發的全局性問題，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控製開發強度，規範開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

    推進形成主體功能區，是在新的形勢下深入貫徹科學發展觀，落實“五個統籌”，建設生態文明社會，實現經濟社會又好又快發展的重大戰略舉措，是加快轉變經濟發展方式的必然要求，是促進公共服務均等化的有效途徑。其宗旨就是要構築一個協調、和諧、可持續的家園，實現經濟持續增長、城鄉區域差距縮小、可持續發展能力增強和國際競爭力提高，基本形成主體功能定位清晰的國土空間格局，基本實現人口分布與經濟布局相協調，基本實現人口和經濟的分布與生態環境相協調，基本實現公共服務均等化。

    全國主體功能區規劃由國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃組成，分國家和省級兩個層次編製，規劃期至2020年。全國主體功能區規劃由全國規劃編製領導小組編製，國務院審批。省級主體功能區規劃由省級政府組織市、縣人民政府編製，但必須報全國規劃領導小組辦公室銜接確認，其任務是根據國家主體功能區規劃將行政區所有的國土空間以縣為單元進行相應四類功能區的劃分，並對本行政區國家主體功能區以外的國土空間，根據國家確定的原則，結合本地區實際，確定為省級主體功能區。

    國家主體功能區規劃除在國家層麵劃分優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發四類主體功能區外，重點還將研究出台一係列相應的區域政策，包括以實現基本公共服務均等化為目標、對限製和禁止開發區實行生態補償的財政政策，重點支持限製和禁止開發區生態建設的投資政策，引導限製開發區發展特色產業的產業政策，以及土地政策、人口管理政策、環境保護政策以及績效評價和政績考核等。

    從目前全國主體功能區規劃和涉及相關政策的初步情況來看，對我國林業發展所產生的影響是長遠的，也是深刻的。

    從麵臨的機遇來看，主要表現在以下3個方麵：

    一是有利於強化林業的地位。雖然近些年國家對生態建設高度重視，並經國家批準、林業部門組織實施了一些重大生態建設工程，但像現在這樣以資源和生態環境承載能力作為主要依據劃分主體功能區，把生態建設切實納入到國民經濟和社會發展大局之中，並相應落實到國家的區域發展總體戰略之中，這還是第一次，充分體現了落實科學發展觀的戰略需求。這樣，我們各省區市以及林業行業要主動研究、準確把握，及時提出在本行政區乃至全國範圍內四個主體功能區劃，並能有效納入國家及省級主體功能區中去，這就確定了林業在經濟社會發展全局中的合理占位，贏得了未來林業發展的空間和領域，也就相應獲得在健全公共財政框架下的林業作為“三地位”的政策投入保障。有利於擴大林業在全社會的影響，在全麵建設小康社會的進程中進一步發揮林業的功能作用。

    二是有利於謀求在公共財政框架下的林業生態保護和建設政策。隨著國家對四類主體功能區的定位和相關政策的到位，目前林業生態建設一些原有政策有望延續，如繼續組織實施林業生態建設工程；有的政策可望完善和落實，如加強森林資源和林地的保護，進一步完善生態補償製度；新的政策可望出台，形成新的突破口，如自然保護區、森林公園的生態移民等。

    三是有利於新時期林業改革和發展思路的實施和落實。在優化開發區和重點開發區內，是體現人與自然和諧的重要區域，要切實劃定林業事業區，確保林地和森林資源依法保護，並強化城鄉綠化美化一體化，提高四旁及通道綠化水平，並著力規劃和發展林業產業；限製開發區和禁止開發區是林業生態建設最重要的區域，要切實通過主體功能區劃分和落實來確保林業成果的鞏固，加大生態建設的力度和推進進程。當然，統籌搞好林業生態產業的發展，因地製宜地做到在相應區域內在符合或不損害主體功能發揮的前提下的適度有序開發，並將出台有利於主體功能發揮的財稅、專項轉移支付和專項補助等政策，有利於把興林和富民有效結合起來。這些大的宏觀政策有利於中央林業《決定》相關政策的進一步爭取和兌現，以推動林業三大體係的整體協調發展；有利於把集體林區、國有林區和國有林場改革提高到國家更高層次來定位、來謀劃，以解決多年來積累的曆史問題，確保集體林權改革的順利進行，降低國有林區和國有林場改革成本；有利於將我國生態區位重要的江河源頭和長江、黃河上中遊地區以及發揮重要生態屏障的重點國有林區納入到國民經濟和社會發展的更高層位，來進一步加強保護和建設，推動林業分類經營走向深入；同時，還將有利於推動無汙染和資源節約型的林業產業特別是新興產業的發展。

    當然，不可否認《規劃》的實施和相關政策的出台，也會給林業帶來重大挑戰，突出表現在，一是形成健全的國家主體功能區是一個較長的過程，很有可能在主體功能區劃定之後，相關政策不能及時明確和到位，這必將給林業建設造成一些暫時的困難；二是對已經實施和將要實施的林業重點工程，在工程規劃布局的完整性和建設方式上，有可能出現不同行業或行政區的新矛盾等。

    總之，隨著《規劃》的編製和實施以及相關政策的出台，對林業產生的影響是非常巨大的，從領域上來看，林業在優化開發區、重點開發區、國家限製開發區和禁止開發區都可以有強化保護和加快發展的空間，要係統研究，合理做大做好；從涉及到的相關政策來看，滲透到了林業發展、改革和穩定的方方麵麵。可以說，機遇和挑戰並存，關鍵是看我們如何趨利避害，主動做好相關的工作。

    二、認真做好《全國主體功能區規劃》編製相關林業工作

    編製主體功能區規劃是一項開創性工作，各方麵都缺乏經驗，因此，必須按照《國務院關於編製全國主體功能區規劃的意見》的要求，切實堅持以人為本、集約開發、尊重自然、城鄉統籌、陸海統籌等五項原則，切實加強協調配合，共同做好規劃編製工作。特別是要堅持開發與保護並舉，把保護放在更加重要的位置，牢牢把握好著重提高工業用地集約水平，穩定18億畝耕地，嚴禁改變生態用地用途和基本實現公共服務均等化這兩個核心，積極主動、科學合理地做好主體功能區規劃編製相關林業工作。

    第一，要共同做好國土空間的分析評價工作。要充分利用各種先進技術手段和已經掌握的各種資料，對各區域可利用的資源、發展優勢和潛力、薄弱環節和約束條件等進行分析，並進行綜合評價，為確定主體功能區提供依據。要科學製定分析評價的指標體係，這就要求各級林業部門認真分析現有森林資源、林地、濕地、沙地等的現狀，提出較為全麵合理的評價指標體係，並把這些指標作為主要依據充分應用到主體功能區劃分之中。

    第二，要共同做好主體功能區域劃分工作。劃分各類主體功能區，必須以資源環境承載能力、現有開發密度和未來發展潛力為主要依據，必須貫徹落實科學發展觀，體現轉變發展方式、優化經濟結構、增強自主創新能力，提高發展的質量和效益，加強生態建設和保護的基本方針。可以說，今後林業發展在國家空間所占的份額和比重很大程度上取決於各省在規劃中所確定的林業空間和布局。對此，各省區市林業部門必須高度重視，認真研究，要根據各地資源等條件，把握好這次省級各類主體功能區的劃分，立足於本省的省情、林情，積極謀求林業在主體功能區規劃和總體格局中的合理地位，把林業保護和建設的區域、領域突出出來，並與當前林業工作的重點和布局做好充分銜接。需要強調的是，由於各類主體功能區主要靠省級規劃來劃定和加以落實，要避免可能出現的某些地方政府為了政績，盡可能地劃大優化開發區和重點開發區的範圍，而劃小限製開發區和禁止開發區的範圍，各級林業部門一定要據理力爭，充分保證林業今後長遠發展的空間和領域。還需要指出的是，相對來說，由於相關的法律法規規定較為完善，禁止開發區的劃定比較明確，邊界也比較清晰，而限製開發區的劃定由於缺乏相對統一明確的標準，容易造成紛爭，將限製開發區劃得過小、過碎，進而影響林業發展的整體布局和應有效益的發揮。

    第三，要著力做好主體功能區配套政策的製定和落實工作。推動形成主體功能區，關鍵靠政策支持。國家林業局對此高度重視，專門成立了主體功能區規劃林業政策研究組。各省區市林業部門必須從林業發展的全局和長遠出發，以主體功能區規劃的編製為契機，認真深化相關林業政策的研究，把林業保護和建設所需的生態補償等財政轉移支付政策、加強林業生態工程建設的投資政策以及確保自然保護區和森林公園等正常運行的財政供給等政策歸納出來，努力形成保障林業長遠發展和有利於林業三大體係建設的政策體係，並在這次規劃編製過程中加以落實。

    從國家擬出台的相關政策來看，總體上對我國林業的長遠發展是有利的，但還需要一個細化的過程，不少政策還需要進一步補充完善，有的還需要根據林業的特點重新製定。各級林業部門要按照不同主體功能區和林業發展的要求，認真著手研究針對四類主體功能區的相應林業政策、生態建設與保護的績效考評指標等重大問題，做到區別對待，使各區域所使用的林業政策更加有針對性，以謀求林業體製改革、生態保護和建設等方麵成建製的林業政策體係。特別是考慮到從規劃的編製實施到各類政策的落實，可能還需要一個較長的過程，各級林業部門必須高度重視，要特別抓好政策的兌現和落實，不能因此影響各項林業工作的開展。有關重大政策問題，要及時向國家林業局彙報和溝通。

    第四，要做好我局和各級林業部門正在組織編製的林業發展區劃、林業重點工程規劃與國家主體功能區規劃的有效結合與對接。一是各地要做好正在編製中的全國林業發展區劃成果的轉化工作，新的主體功能區劃分要有利於鞏固天然林保護、三北防護林、沿海防護林、珠江防護林、長江防護林等，以及平原綠化和通道綠化成果，並在更高層次做到更合理的統籌和全麵把握，要突出把本區域林業三大體係發展的區域空間和重點納入到本行政區的主體功能區劃分中去，並且要把相應的基礎條件的完善，保障條件的注入以及保護建設和運行管理等在相關政策措施中予以充分體現。二是《全國林業發展區劃》要主動與國家主體功能區規劃銜接，力爭將《全國林業發展區劃》確定的各區域林業發展方向、建設重點和政策措施等相關成果吸納到《全國主體功能區規劃》之中，為實現新時期國家林業局黨組確定的推進現代林業建設、構建林業三大體係的林業發展思路提供保障。三是各省區市林業部門要按時完成林業發展區劃的三級區劃工作，並主動與本地主體功能區規劃進行銜接，積極參與省級主體功能區規劃的工作，盡可能將三級區劃成果吸納到省級主體功能區規劃中，積極爭取有利於林業發展的財政政策、投資政策、產業政策等。四是進一步做好林業部門正在實施和正在編製的林業重點工程規劃與主體功能區規劃的有效結合與對接，在主體功能區規劃編製過程中充分應用和反映林業發展規劃成果，加快林地保護利用規劃、礦區植被恢複與生態治理規劃等工作進度，力爭盡快形成相關成果，以爭取將上述工作成果及時充分反映並爭取吸納到主體功能區規劃中，謀求林業的合理占位。

    三、幾點要求

    為加強對《全國主體功能區規劃》編製林業相關工作的組織領導和統籌協調，國家林業局成立了以李育材副局長任組長、雷加富副局長和我任副組長，資源司、計資司等有關司局單位為成員，規劃編製協調小組辦公室設在計資司，組織研究和製定《全國主體功能區規劃》所需的林業方麵的重大政策和措施，協調解決《全國主體功能區規劃》編製過程中的重大問題。

    各級林業部門一定要站在講政治的高度，把主體功能區規劃編製工作擺上重要議事日程，作為當前林業工作的一件大事，認真抓緊抓好。要比照國家層麵規劃編製的做法，各省區市林業廳局作為成員單位，參與到省級層麵的規劃編製當中，積極工作，努力協調，紮紮實實地做好各項工作。

    第一，要加強領導。各省區市要成立由廳（局）負責人，計財、資源管理、規劃（設計）等相關處室負責同誌以及參與林業區劃工作的相關人員參加，抽調精兵強將，抓緊建立一個強有力的工作協調小組和工作班子，集中力量做好規劃編製相關林業工作。各林業廳（局）一把手要親自過問，及時了解工作進展情況，真正做到領導到位、組織到位。

    第二，要深化研究。主體功能區規劃編製是一項創新性很強的工作，各級林業部門必須深入研究，認真學習《國務院關於編製全國主體功能區規劃的意見》和中央一係列部署與要求，充分借鑒國內外先進經驗，突出林業特點，認真做好省級主體功能區規劃編製工作，深化各類主體功能區中的林業政策需求、考評指標體係等方麵的研究，確保各區域所需的林業政策更加有針對性，更加有含金量。

    第三，要強化協調配合。各級林業部門一定要站在全局的高度，克服困難，通力合作，計財部門要發揮職能作用，搞好組織協調，各業務部門要發揮專業優勢，嚴格按照要求，做好規劃編製的林業相關工作。在開展規劃編製林業相關工作的過程中，要從國民經濟和社會發展的大局出發，積極向地方政府彙報，同時，要積極與發展改革部門對接溝通協調，反映林業的需求。

    同誌們，編製《全國主體功能區規劃》是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設生態文明的重大舉措，對規範國土空間開發秩序、形成主體功能定位清晰、促進區域協調發展的開發格局具有十分重要的意義。做好規劃編製林業相關工作，事關林業長遠發展和生態建設成果的鞏固，我們一定要齊心協力，全力以赴做好各項工作，為推進林業又好又快發展做出新的更大的貢獻。