林業是維係人與自然和諧的關鍵和紐帶。推進現代林業建設，拓展林業的生態功能、經濟功能和社會功能，不斷滿足國民經濟與社會發展對林業的生態需求、物質需求和文化需求，實現林業可持續發展，是建設生態文明和促進人與自然和諧的客觀需要。按照中央《關於加快林業發展的決定》和《關於全麵推進集體林權製度改革的意見》兩個文件的要求，加快推進森林采伐管理製度改革，是促進森林可持續經營的重要措施，是促進林業又好又快發展的必然選擇，是貫徹落實科學發展觀的具體體現。

    一、現行森林采伐管理體係的重要作用

    新中國成立以來，我國重要林區的森林資源長期處於過度開發狀態。到上世紀80年代，森林資源長期過度開發的問題逐漸顯現。據1977～1981年開展的第二次全國森林資源清查，全國森林覆蓋率由70年代初的12.7%下降到12%，森林資源蓄積量持續下降，特別是東北內蒙古等國有林區逐步陷入了“兩危”（資源危機、經濟危困）局麵。

    在森林資源危機、自然災害頻發的大背景下，1985年正式頒布的《森林法》，確立了森林限額采伐製度。1987年國務院批準了全國“七五”期間的年森林采伐限額（國發[1987]35號文件）。經過20多年的努力，逐步建立了“以采伐限額管理為核心，以憑證采伐、憑證運輸和木材加工監管為重點”的森林采伐管理體係，對保護森林資源、完善林業法製體係、調節國際木材流通等起到了極其重要的作用。

    一是促進了全國森林資源持續增長。根據全國森林資源清查，上世紀90年代以來，我國的森林資源一直保持著麵積、蓄積雙增長的趨勢。特別是第六次全國森林資源清查結果顯示，我國的森林資源在保持雙增長的同時，森林質量開始好轉。

    二是提高了社會各界保護森林的意識。通過20多年的嚴格管理和執法，森林采伐政策深入人心，實現了從上世紀80年代的各行各業、千家萬戶砍樹，林業部門一家管理，到現在各級政府和有關部門齊抓共管的局麵。特別是地方政府和林區群眾依法采伐意識的增強，徹底扭轉了森林采伐無序混亂的局麵。

    三是對國際木材流通格局產生了重要影響。1986年我國鋸材和人造板產量僅為1690萬立方米，同期的森林資源消耗量為3.44億立方米，2005年全國鋸材、人造板和木片產量達9500萬立方米，同期的森林資源消耗量為3.75億立方米。在木材加工產業快速發展的同時，我國森林資源消耗量沒有顯著增長。其主要原因除國內木材利用結構發生變化外，進口木材已成為木材加工原料的重要組成部分。

    四是為完善森林資源管理政策提供了重要平台。全國的森林采伐限額每5年調整一次，由國家林業局審核，國務院下達執行。現行的森林資源管理政策，特別是一些需要突破的政策多數是在國務院批準森林采伐限額的文件中得以確立的。

    五是順應了世界林業發展的大趨勢。綜觀國際林業形勢，可以看出，世界各國的森林利用政策正在向“一個主題，兩個方向”發展，一個主題就是森林可持續經營，兩個方向就是森林經營權向下轉移和對森林經營行為實施幹預。各國社區林業和私有林的發展就是森林經營權轉移的結果；森林認證以及各國政府對森林實施的保護措施就是對森林經營行為實施幹預的具體表現。我國森林采伐管理製度借鑒世界各國經驗，在促進森林可持續經營方麵，發揮了不可替代的作用。

    二、推進森林采伐管理改革的重大意義

    集體林權製度改革後，我國林業的生產關係發生了重大變化。改革森林采伐管理，既是林業發展的客觀要求，也是進一步推進森林可持續經營的重要機遇，對林業發展全局都具有重要意義。

    （一）森林采伐管理改革是全麵推進集體林權製度改革的必然要求。林權製度改革使林業的生產關係發生了重大變化。要真正確立林農在森林資源經營中的主體地位，保障廣大林農的合法權益，讓廣大林農從林權製度改革中真正得到實惠，必須加快森林采伐管理改革，才能確保集體林權製度改革“放活經營權、落實處置權和保障收益權”目標的實現。

    （二）森林采伐管理改革是全麵推進現代林業建設的戰略舉措。建設現代林業的重要目標之一，就是保護、恢複和發展森林資源，充分發揮森林多功能和多效益。采伐管理改革，就是通過改革現行的管理機製和模式，建立與現代林權製度相適應的森林采伐管理新體係，調動社會各界參與林業建設的積極性，從而達到增加森林資源數量，提高森林資源質量，優化森林資源結構的目標，建立和培育穩定高效的森林生態係統，為現代林業建設奠定堅實的基礎。

    （三）森林采伐管理改革是推進森林可持續經營的現實需要。隨著林業由計劃經濟向市場經濟，由以木材生產為主向以生態建設為主的轉變，以及集體林權製度改革的深入展開和現代林業建設的全麵推進，促進森林可持續經營成為新時期林業科學發展的最重要目標。傳統的森林培育、經營利用等相關管理政策和管理方式已不適應新形勢的需要，必須改革和完善現行的采伐管理，逐步建立森林可持續經營管理體係，進一步發揮森林資源管理在生態建設中的基礎作用，在產業發展中的支撐作用，在生態文化培育中的突出作用。

    （四）森林采伐管理改革是推進林業其它改革的基礎和保障。現代林業建設要求不斷深化改革，建立起與之相適應的新型管理體製和機製。森林采伐管理是協調森林資源保護與發展、經營與利用關係的重要措施，在林業管理中處於重要地位。隻有不斷改革和完善現有的森林采伐管理，才能建立起資源培育與林業產業良性互動的新型關係，才能更好地保障林業各項改革的順利推進。

    三、當前推進森林采伐管理改革的條件基本具備

    近年來，各級黨委、政府對林業高度重視，經濟社會快速發展，群眾生活對木材的剛性依賴程度明顯降低，人們法製觀念、生態觀念顯著增強。這些都為開展森林采伐管理改革創造了良好的環境。特別是從林業發展實踐上看，森林采伐管理改革的條件基本具備。

    （一）近年來的改革積累了一些成功的經驗。2002年以來，國家林業局對森林采伐政策進行了一係列的改革。先後製定下發了《關於調整人工用材林采伐管理政策的通知》、《關於完善人工商品林采伐管理的意見》、《關於加強工業原料林采伐管理的通知》、《關於加強農田防護林采伐更新管理的通知》等。對工業原料林實行了十分寬鬆的采伐管理政策，采伐年齡由森林經營者決定，采伐限額指標由基層林業主管部門根據需要提報，國家足額下達，采伐限額和木材生產計劃實行單列，允許實行5年總控；對一般人工商品林采伐限額指標結餘的可結轉下年使用；對撫育采伐10厘米以下的木材，不納入木材生產計劃管理；對農田防護林更新采伐年齡由省級林業主管部門確定；對非規劃林地上的林木優先滿足采伐指標；下放了毛竹采伐限額的管理權；解決了長黃天保區人工商品林依法采伐問題。這些改革，初步解決了以往森林采伐管理中的存在的突出問題。在此基礎上，對森林采伐管理進行了深入的研究。去年在福建省開展了森林采伐管理改革試點工作，對采伐限額指標分配、伐區管理等技術政策進行了試驗，取得了很好的效果。

    （二）森林可持續經營管理框架初步形成。在推進林木采伐管理改革的同時，國家林業局對森林可持續經營管理進行了積極的探索。2004年，國家林業局下發了《國家森林可持續經營試驗示範點建設工作方案》，先後批複福建省永安市等7家單位作為國家級森林可持續經營管理試驗示範單位，積極探索不同地區森林可持續經營管理的政策、規程、技術方法和模式等。按照分區施策、分類管理的原則，2005年，國家林業局下發了《全國森林資源經營管理分區施策導則》，將全國劃分為9個大區和14個亞區，針對不同地區、不同森林類型，提出了具體的森林資源管理策略。2006年，國家林業局下發了《森林經營方案編製與實施綱要》，針對各類森林經營單位的特點，提出了不同的要求。2007年，國家林業局又下發了《關於科學編製森林經營方案全麵推進森林可持續經營工作的通知》，向各省推薦了不同類型森林經營方案的範例，同時在全國各省開展了100個模式森林經營方案的編製工作。加之全國林業發展區劃工作的開展，使我國的森林可持續經營在國家、省、經營單位和林分尺度上都進行了製度的探索和技術安排，為森林采伐管理由單純的指標管理，控製森林資源消耗向森林可持續經營管理，全麵提高森林的功能和效益的轉變奠定了基礎。

    （三）森林資源管理體係日臻完善。經過多年的發展，全國已基本形成了以行政管理為主體，以資源監測、資源監督為兩翼的森林資源管理體係。全國現有縣級以上森林資源林政管理機構3200多個，管理人員1.7萬人；林業調查規劃設計隊伍3.5萬人；14個森林資源監督機構，覆蓋了31個省（區、市），及新疆生產建設兵團和4個國有森工集團。同時，全國還設有木材檢查站4500多個，林政稽查隊700多個，鄉鎮林業工作站3萬多個。日臻完善的森林資源管理體係，為開展森林采伐管理製度改革，提供了有力的組織保障。

    （四）集體林權製度改革為深化森林采伐管理改革提供了根本的基礎條件。林權明晰後，實現了“山定權、樹定根、人定心”，使廣大林農真正吃上了“定心丸”，“爭著造、精心護、搶著管”，“像種糧一樣育林、像管田一樣管林”，已經成為普遍行動。廣大山區以森林資源培育為基礎、以精深加工為帶動、以科技進步為支撐的生態型林業產業逐步建立，林木種植、林下經濟、木本糧油、竹藤花卉、森林旅遊、生物質能源以及林產品經營加工等林業產業逢勃發展，使林農對林業的收益有了長遠預期，使山林變成了真正意義上的“綠色銀行”。森林可持續經營有了廣泛的群眾基礎。

    四、推進森林采伐管理改革的總體思路

    森林資源管理涉及生態、經濟和社會多方麵的問題，特別是近年來，森林問題國際化的趨勢明顯加快。因此，森林采伐管理改革絕不能單純地在“放”上做文章。綜合國際林業發展趨勢和國內建設現代林業的客觀需要，森林采伐管理改革的根本出路是由單純的控製森林資源消耗管理轉向全麵的森林可持續經管理。

    （一）指導思想。以中央林業《決定》和《意見》精神為指導，全麵貫徹落實科學發展觀，以嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用為方針，以森林可持續經營為主線，以增加森林資源總量，提高森林質量，優化結構為宗旨，以創新經營措施和管理機製為動力，充分調動社會參與林業建設的積極性，挖掘和發揮林業的生態、經濟、社會三大效益和功能，為促進林業又好又快發展奠定堅實基礎。

    （二）基本原則。堅持“分類指導、分區施策”的原則，探索不同地區、不同類型森林的經營措施和管理模式；堅持“生態優先、采育結合”的原則，協調好生態保護和合理利用的關係；堅持“先行試點、循序漸進”的原則，積極穩妥地推進改革；堅持“簡化程序、提高效率”的原則，方便廣大林農生產經營；堅持“依法經營、規範管理”的原則，充分保障各類森林經營主體的合法權益。

    （三）改革目標。通過改革，充分調動各類森林經營主體發展林業的積極性，提升森林經營管理水平，實現森林采伐管理由單純的指標管理，控製森林資源消耗向森林可持續經營管理，全麵提高森林的功能和效益轉變，逐步建立起以森林分類經營為指導，縣級森林經營規劃為依據，森林經營方案為載體，小班經營為單元，多種經營模式並存的森林可持續經營管理體係。

    （四）改革步驟。森林采伐管理改革應在集體林權製度主體改革任務基本完成的省（區、市）先行試點，逐步推開。

    五、森林采伐管理製度改革的主要內容

    改革森林采伐限額編製方式，探索建立以森林經營方案為基礎的森林采伐限額編製的新機製。在堅持森林采伐限額製度和基本原則的前提下，進一步優化采伐限額管理機製。對非規劃林地要嚴格依法界定，其商品林不納入采伐限額管理。對規劃林地上的林木，建立以森林經營方案為基礎的森林采伐限額管理體係。已編製森林經營方案的，要按照森林經營方案確定的森林經營活動測算核定森林采伐限額；未編製森林經營方案的，要按照用材林的消耗量低於生長量和科學經營的原則宏觀測算核定森林采伐限額，平衡控製森林采伐總量。簡化森林采伐限額指標結構，國家按照合理經營，永續利用的原則對各省（區、市）的年度森林采伐限額實行總量控製。各省（區、市）可根據本地區森林資源保護管理和森林經營的實際需要設置分項限額。對年度木材生產計劃實行備案製。

    改革森林采伐管理方式，探索建立分類管理、分區施策的森林采伐管理製度新框架。進一步放活非規劃林地上的林木采伐管理。對具有特定防護和景觀功能的非規劃林地林木，要以縣為單位統一規劃，全麵建設，落實管護，適時更新，實行以規劃控製為主導的林木采伐管理機製。各樹種的更新采伐年齡和采伐更新方式由省級林業主管部門按照防護效益、經濟效益兼顧，景觀控製、局部利用統籌的原則合理確定。在確保更新的前提下，對符合更新采伐條件的林木采伐申請，林業部門核發林木采伐許可證。其它非規劃林地上的林木由森林經營者自主經營。采伐後需要辦理木材運輸證的，經縣級林業主管部門核實後，按照有關規定核發。

    改革森林采伐指標分配方式，探索建立公開、公平、公正的采伐限額分配新方法。已編製森林經營方案的，按照森林經營方案確定的合理年采伐量分配采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證；未編製森林經營方案的，按照森林資源實際狀況和持續利用的原則分配采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證。健全林木采伐管理公告、公示製度，保障森林經營者的知情權。國務院批準的森林采伐限額、各省分解下達的森林采伐限額、預留的采伐限額指標及其審批使用情況，以及縣級森林經營規劃、森林采伐指標分配原則、分排情況等在相應的報刊、網站、電視等媒體上公開，實行“陽光操作”，加強公眾監督。

    改革森林采伐管理服務方式，探索建立服務高效、管理有序的新模式。進一步簡化林木采伐審批程序，森林經營者需要采伐林木的可以向鄉鎮林業工作站提出申請，也可以直接向縣級林業主管部門提出申請，取消其他各類中間審核環節。對商品林實施簡易伐區調查設計，實行皆伐作業的，以麵積控製為主，實行擇伐作業的以蓄積控製為主。對符合設計要求的，可按照實際采伐量核銷采伐限額指標。對公益林實行嚴格的伐區調查設計，對更新采伐的采伐木應進行每木檢尺、標記，並按照標記和核定限額指標進行采伐。

    六、森林采伐管理改革的保障措施

    要推進森林采伐管理製度改革，必須抓好以下幾個方麵的工作。

    （一）必須編製林地保護利用規劃。當前，全國林權證核發工作還沒有完成。放活非規劃林地的林木采伐管理，極有可能加大林權證核發難度，特別是退耕還林地，甚至會誘發林地地類登記的逆轉。中央林業《決定》明確提出了到2050年森林覆蓋率達到並穩定在26%以上的發展目標，按照較高的林地利用率水平測算，屆時全國林地最低保有量要達到46.5億畝，這是我國林地資源的“紅線”。必須通過編製林地保護利用規劃，保護林業發展空間，防止林地向非林地逆轉。

    （二）必須進一步明晰森林資源產權。要推進林權登記發證工作，進一步明晰產權，依法保護林權權利人的合法權益。督促各地對權屬明確但尚未登記核發林權證的，要盡快依法登記發證；對權屬不清或有爭議的，要抓緊明晰，限期做出爭議調處意見，盡快登記發證。隻有在基本完成林權登記發證任務後，進行森林采伐管理製度改革，才能讓森林經營者真正得到實惠。

    （三）必須編製縣級森林經營規劃。在森林資源二類調查基礎上，以森林分類經營為指導，根據經濟社會發展和生態建設的總體要求，對縣級區域內的森林經營進行全麵規劃。通過森林經營規劃，確定各類森林的經營方向、經營模式、采伐利用方式及相應的政策措施，形成森林可持續經營的空間框架，在此基礎上，對森林采伐管理製度進行改革，才能不斷促進森林資源的可持續經營。

    （四）必須編製森林經營方案。森林經營方案是開展森林經營活動的基礎。通過編製森林經營方案，可以明確一定經營期限內森林營造、撫育、管護和利用的具體目標和措施，來指導森林經營單位科學經營、合理利用森林資源，最大限度地發揮森林資源的三大效益；並以此作為編製森林采伐限額的重要依據。

    （五）必須建設森林資源管理信息係統平台。森林采伐管理改革的目標是建立森林可持續經營管理體係，需要在景觀尺度上規劃、林分尺度上決策，需要與現有的和潛在的各種生態工程，以及其他各種林業建設有效銜接。建設一個以森林資源規劃設計調查信息為基礎，地理信息技術為支撐，森林經營規劃和森林資源管理為主要功能的森林資源管理信息係統十分必要。有了這個平台才有了宏觀規劃的空間信息基礎、才有管理決策的依據，才有進一步深化森林可持續經營管理的條件。

    （六）必須強化地方各級林業主管部門的管理職能。國家林業局主要負責森林采伐限額總額的審核，森林經營規劃指南、森林經營方案綱要的製定，臨時性增加采伐限額的批複，國家級森林可持續經營和森林采伐管理製度改革試點示範等。省級林業主管部門負責森林經營規劃、森林經營方案編製技術規程、各類森林采伐規程和伐區簡易設計規範的製定，商品林各主要樹種主伐年齡的確定，采伐限額分項指標的設置和森林經營單位年度采伐計劃結轉審批等。縣級林業主管部門主要負責組織森林經營規劃、森林經營方案編製和監督實施等。

    （七）必須強化機構、充實人員。林業市場化程度越高，就越要規範管理。木材檢查站、調查設計隊和林業工作站等是林業基層隊伍，督促各地要加快解決人員編製與經費，基礎設施建設納入當地林業發展規劃；充分發揮他們在政策宣傳、資源管護、林政執法、生產組織、科技推廣和社會化服務等方麵的職能作用。進一步加強對評估機構資質認定的管理，各類森林資源資產評估機構的資質，應由國家林業局森林資源管理部門認定。

    （八）必須加強森林資源監測與生態狀況評估。按照中央林業《決定》關於“整合監測資源，建立完善的林業動態監測體係”的要求，統一思想認識，建立健全國家、省、地、縣統一協調的多級森林資源和生態狀況綜合監測機構。建議國家林業局設立國家森林資源與生態狀況綜合監測中心。通過組織、技術、資金三要素的有機整合，建立統一的森林資源監測隊伍，完善監測內容，形成兼容共享的綜合監測指標體係，從而把監測工作由關注單一資源的監測提升到關注生態係統的監測，確保科學評價林業生態建設，特別是森林經營管理績效。

    七、森林采伐管理改革的推進步驟

    由於各地林業發展和資源管理情況千差萬別，集體林權製度改革進度不同，按照森林采伐管理改革的總體思路，本著所有改革經驗來自基層，所有實踐開始於基層的思路，來推進森林采伐管理改革。根據目前的實際情況，建議改革試點應著重突出“兩個重點”：一是放活非規劃林地的林木采伐管理，允許非規劃林地林木采伐不納入采伐限額管理；二是抓好森林經營方案的編製，對編製森林經營方案的經營主體，在消耗量低於年生長量的前提下，按照森林經營方案的安排開展森林采伐。同時，要求各地結合當地實際，在開展森林經營規劃、總結森林經營模式、編製森林經營方案、簡化采伐審批程序、簡化伐區設計、改進采伐監管機製、健全各項公開製度等方麵也要進行積極探索，為進一步深化集體林權製度改革提供基礎保障。

    （作者係國家林業局森林資源管理司司長）