加快沿海防護林體係建設 努力構築我國萬裏綠色海疆
——在全國沿海防護林體係建設工程啟動大會上的講話
 
李　育　材
（2008年4月22日）　　 　　　　　

    這次會議是在深入落實黨的十七大精神、努力推進生態文明建設的關鍵時刻，國家林業局召開的一次重要會議。主要任務是：認真總結沿海防護林體係建設成效，深入分析沿海防護林體係建設麵臨的形勢和任務，啟動實施全國沿海防護林體係建設工程，安排部署當前和今後一個時期的沿海防護林體係建設工作，努力開創沿海防護林體係建設新局麵，盡快構築我國萬裏綠色海疆，為沿海地區經濟社會發展提供堅實的生態屏障。

    上午，大家參觀了大連市沿海防護林建設現場。剛才，幾個省市的同誌作了典型發言，很好地總結了沿海防護林體係建設的成績和經驗，聽了很受啟發，深受鼓舞，希望大家認真學習借鑒。下麵，我講三點意見。

    一、充分肯定全國沿海防護林體係建設取得的顯著成效

    黨中央、國務院十分重視沿海防護林體係建設，1991年實施了全國沿海防護林建設工程，各地不斷加大建設力度，沿海防護林體係建設取得了階段性成果，取得了明顯的生態、經濟和社會效益，為沿海地區改革開放做出了重要貢獻。

    一是沿海防護林體係框架基本形成。1991年以來，各地始終將沿海基幹林帶作為特殊林帶來保護、作為造林重點來建設，累計新建和改造基幹林帶9384公裏，基幹林帶總長度達到17800多公裏，初步實現了合攏。同時，沿海地區不斷加大荒山荒灘、村屯四旁和農田防護林建設力度，截至2007年累計造林390萬公頃，新增農田林網控製麵積近60萬公頃，控製率達81%以上，村屯綠化率達35%以上，基本形成了以村屯和城鎮綠化為點，以海岸基幹林帶為線，以荒山荒灘綠化和農田林網為麵的沿海防護林體係框架。

    二是沿海地區生物多樣性不斷豐富。各地在工程建設中，不斷加強對紅樹林和濱海濕地的保護與恢複，共建立29處紅樹林自然保護區，海南東寨港等4塊紅樹林類型濕地被列入國際重要濕地名錄，有效保護了我國珍貴的紅樹林資源。國家專門設立了紅樹林造林重點研究項目，針對良種培育、造林技術、次生林改造、北移引種等關鍵技術開展了科研攻關，取得了大批實用成果，加快了紅樹林恢複速度，全國紅樹林樹種達到37個，人工紅樹林達9600公頃，占我國紅樹林總麵積的36%。同時，通過建立其他類型自然保護區、森林公園和開展重點生態公益林保護，沿海地區的森林生態係統得到有效恢複，野生動植物數量和種類明顯增加，生物多樣性更加豐富。

    三是沿海防護林體係防災減災能力顯著增強。各地始終把沿海防護林體係建設作為改善生態的重點工程來抓，通過工程治理、社會造林和義務植樹，工程區森林覆蓋率由24.9%提高到35.6%，年均增長1.3個百分點，水土流失麵積減少113萬公頃，土壤侵蝕模數下降30%，部分流動、半流動沙丘基本得到控製，幹熱風、風沙、冰雹、風暴潮的危害程度明顯減輕，為糧食穩產高產和人民生命財產安全提供了良好的生態屏障。青島市通過加強沿海防護林體係建設，幹熱風危害下降40%，小麥平均畝產提高14.4%。2003年8月25日，“科羅旺”台風登陸廣西東興市京族三島，林帶背後的房屋和電杆沒有遭到破壞；而沒有基幹林帶保護的地方，100多根電杆被吹斷，數百間房屋倒塌，造成了巨大的經濟損失。

    四是沿海防護林體係促進經濟發展和農民增收的能力逐步提升。各地在沿海防護林體係建設中，十分重視營造生態經濟型防護林，重點發展龍眼、荔枝、椰子等特色經濟林，實現了規模化發展、基地化栽培、集約化經營，創造了巨大的經濟效益，湧現出一大批興林富民的典型。2007年全國沿海特色經濟林麵積達350萬公頃，總產量達1200萬噸，總產值達320億元。在沿海防護林體係的帶動下，各地林業產業快速發展，2007年沿海11省（區、市）的林業總產值已達6857億元、占全國林業總產值的58.6%，有效促進了區域經濟發展和農民增收。海南省堅持在沿海防護林帶中套種椰子樹，建成了長86公裏、麵積5.2萬畝的椰子基幹林帶。天津市靜海縣積極發展沿海棗產業，棗樹麵積達15.4萬畝，年產量3000萬公斤，很多林農依靠沿海防護林走上了脫貧致富之路。

    五是沿海地區城鄉綠化一體化進程明顯加快。各地在沿海防護林建設中充分發揮區位優勢，大力推進城鄉綠化一體化，尤其是結合新農村建設，積極開展“創綠色家園、建富裕新村”行動，建起了一大批花園式村莊和單位，農田林網化、通道林陰化、庭院花果化正在逐步變成現實，人居環境明顯改善，城鄉麵貌煥然一新。大連市圍繞“農村城市化、城市現代化、城鄉一體化、大連國際化”的目標，全市1010個行政村普遍開展了生態文明村建設，全市森林覆蓋率由20年前的27.8%提高到41.5%，已建成一大批園林式村莊，城鄉綠化渾然一體。

    沿海防護林體係建設取得的顯著成績，歸功於黨中央、國務院的正確領導和高度重視，歸功於國家有關部門、地方各級政府的大力支持，歸功於廣大人民群眾和社會各界的積極參與，歸功於各級林業部門的精心組織。在看到成績的同時，我們也清醒地看到沿海防護林體係建設還存在著一些困難和問題：一是少數地方的認識還不到位，將沿海防護林簡單地看成一條綠化帶，把建設目標隻定位在綠化環境、防風固沙上，沒有認識到沿海防護林對促進經濟社會可持續發展的重要作用。二是沿海防護林體係建設層次簡單、標準偏低，基幹林帶寬度不夠、結構單一、質量不高，尤其是全國約有3000多公裏海岸線還沒有基幹林帶，約有5000多公裏基幹林帶需要更新改造。三是一些地方生態保護與經濟發展的矛盾突出，破壞紅樹林、海岸基幹林帶和自然濕地，圍湖造田、挖池養殖、亂建開發區的現象仍然存在。四是沿海防護林體係建設投入渠道不穩定、投入標準偏低、政策機製不配套。五是沿海防護林建設中的許多重大技術問題沒有解決，與建立高質量防護林體係的要求不適應。六是沿海防護林法製建設亟待加強，《沿海國家特殊保護林帶管理規定》涉及的內容較窄、權威不夠，難以滿足加強沿海防護林體係建設與保護的需要。這些問題，必須引起我們的高度重視，並在今後的工作中認真解決。

    二、充分認識加強沿海防護林體係建設的重大意義

    我國海岸線北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，大陸海岸線長達18340公裏，島嶼海岸線長11159公裏。沿海地區經濟社會發達、城市化水平高、人口密度大、工廠企業密集，是帶動我國經濟社會發展的“火車頭”。同時，我國沿海地區處在陸海交替、氣候多變地帶，台風暴雨、洪澇幹旱、風沙海霧、低溫幹熱等自然災害發生頻率很高，嚴重威脅著人民群眾的生命財產安全。加強沿海防護林體係建設，對於提高沿海地區防災減災能力、維護沿海地區生態安全、促進經濟社會可持續發展等具有十分重要的意義。

    （一）加強沿海防護林體係建設，是促進沿海地區經濟社會可持續發展的重要保障。改革開放30年來，我國沿海地區取得了舉世矚目的巨大成就。2007年，沿海11省區的GDP總量高達15.96萬億元，占全國的64.72%。但是，不少地區的經濟發展是通過犧牲資源環境換來的，與可持續發展的要求還有很大差距。必須清醒地認識到，我國沿海地區的生態基礎還很薄弱，生態建設的速度還比較緩慢，尤其是沿海防護林總量不足、質量不高、林地資源被占被毀的現象還十分突出。要繼續保持沿海地區經濟社會發展“火車頭”的作用，必須堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，努力推動經濟與人口資源環境協調發展。隻有加強沿海防護林體係建設，充分發揮沿海防護林的生態功能和經濟功能，才能為沿海地區經濟社會可持續發展提供可靠保障。

    （二）加強沿海防護林體係建設，是構建沿海地區防災減災體係的重要內容。隨著全球氣候變暖，沿海地區各種自然災害的發生頻率越來越高。我國是世界上遭受風暴潮災害最嚴重的國家之一，1949—2004年，平均每年有6.9次台風登陸，每隔3至4年就發生一次特大風暴潮。其中，1990—1999年的10年期間，沿海地區因風暴潮等自然災害造成的直接經濟損失高達2134億元。2001—2006年，沿海地區風暴潮發生的次數增加了3.67倍，造成的損失增加了1.51倍，傷亡人數增加了2.72倍。2005年僅“卡努”、“麥莎”等6次台風就造成8478多萬人受災、194人死亡，直接經濟損失達688.78億元，間接損失更是高得驚人。麵對海洋災害愈演愈烈、災害損失節節攀升的嚴峻局勢，沿海各國在不斷加強災害預警係統和沿海防潮大堤等基礎設施建設的同時，大力植樹造林，十分注重發揮森林在防禦自然災害、維護生態平衡中的重要作用。雖然我國沿海261個縣的森林覆蓋率目前已經達到34.2%，但還不能很好地抵禦海嘯和風暴潮等自然災害，隻有進一步增加數量、提高質量，才能滿足防災減災的需要。

    （三）加強沿海防護林體係建設，是減緩全球氣候變暖的重要手段。2007年聯合國政府間氣候變化專業委員會（IPCC）公布的評估報告顯示，在過去的一個多世紀中，全球氣溫上升了1攝氏度，海平麵上升了20厘米。國家海洋局2007年12月1日公布，過去30年，我國沿海海平麵總體上升9厘米，天津達20厘米。要減緩全球氣候變暖，必須減少二氧化碳等溫室氣體排放。我國作為世界第二大二氧化碳排放國和最大的發展中國家，直接減排代價過大，最有效的辦法就是通過森林吸收和固定二氧化碳，達到間接減排的目的。通過實施沿海防護林體係建設工程，工程區可增加森林覆蓋率3.1個百分點，加之沿海地區自然條件優越，林木生長量大，固碳能力強，同時沿海防護林又地處海洋生態係統與陸地生態係統的過渡地帶，對減緩溫室氣體排放、防止全球氣候變暖、保護兩大生態係統具有更加突出的作用。

    （四）加強沿海防護林體係建設，是沿海地區率先實現林業現代化的重要途徑。按照中央的區域發展戰略部署，沿海地區要率先實現現代化。當前，國家正在編製《全國主體功能區規劃》，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發四類，沿海地區經濟社會發達、人才資源豐富、開發強度較高，大都屬於優化開發區和重點開發區。為確保國家區域發展戰略的順利實施，沿海地區必須充分發揮自然條件較好，水資源與光熱資源同期，對樹木生長極為有利的條件，率先實現林業現代化，為經濟社會發展提供可靠的生態屏障。加強沿海防護林體係建設，可以有效增加沿海地區森林資源，切實築牢沿海綠色生態屏障，加速推進林業產業發展，明顯增強人們的生態保護意識，促進沿海地區林業率先實現現代化。

    （五）加強沿海防護林體係建設，是加快改革開放的重要標誌。今年是我國改革開放30周年，沿海地區是我國改革開放的前沿，集中體現了我國經濟社會發展的最新成果。但是，沿海地區台風、風暴潮等災害頻繁發生，對鞏固和擴大改革開放成果十分不利。加強沿海防護林體係建設，既可以增強沿海地區抵禦自然災害的能力，保護好改革開放成果，又可以改善生態狀況，優化投資環境，為進一步擴大改革開放創造良好條件。同時，沿海地區也是我國林業對外開放的窗口，對全國林業發揮著示範帶動作用。加強沿海防護林體係建設，既有利於履行《濕地公約》、《生物多樣性保護公約》、《瀕危動植物種進出口貿易公約》等，又有利於我國林業全方位對外開放，促進林業對外交流合作，引進吸收更多的先進技術，尋求更多的援助與支持，提升我國林業的國際形象和國際地位。

    三、努力提高全國沿海防護林體係建設水平

    2004年印度洋海嘯發生後，黨中央、國務院更加重視沿海防護林體係建設，溫家寶總理、回良玉副總理分別就加強沿海防護林體係建設作出重要批示。根據國務院領導同誌的重要批示精神，國家林業局從2005年開始，組織開展了沿海防護林體係建設工程規劃修編工作。經過多次深入調研和反複論證，去年12月國務院批複了《全國沿海防護林體係建設工程規劃（2006—2015年）》。今年1月，國家發展改革委和國家林業局聯合印發了《規劃》，要求沿海地方各級人民政府認真組織實施，加快沿海防護林體係建設步伐。

    該《規劃》是新世紀以來，國務院批複的第一個防護林工程建設規劃，充分體現了對沿海地區生態建設、防災減災和人民生命財產安全的高度重視。該《規劃》站在經濟社會可持續發展的戰略高度，認真審視了沿海防護林體係的功能和作用，深入分析了當前沿海防護林建設的形勢和任務，科學調整了工程建設的布局和重點，使之更加切合沿海實際和時代要求，為我國沿海防護林體係建設描繪了宏偉藍圖。

    具體來講，在目標定位上，實現了從一般性生態防護功能，向以應對海嘯和風暴潮等突發性生態災難為重點的綜合防護功能擴展。在建設布局上，由過去的一條綠化帶、防風固沙林帶的單一布局，調整為由消浪林帶、海岸基幹林帶和縱深防護林網3個層次構成的複合布局，實現了由單一線狀布局向因害設防、網狀立體布局擴展。在建設內容上，由過去海岸基幹林帶建設、荒山荒地綠化、村屯綠化，向以基幹林帶為主，灘塗紅樹林、城鎮鄉村防護林網、荒山綠化等有機配合的多層次防護林體係擴展，將沿海防護林體係建設與農田、道路、礦區、居民區綠化美化有機地結合起來。

    《規劃》要求，到2015年，沿海地區森林覆蓋率達37.3%，林木覆蓋率達37.8%，基幹林帶達標率達92.3%，紅樹林恢複率達95.1%，農田林網控製率達85.0%，村屯綠化率達90.0%。紅樹林建設與保護得到加強，沿海防護林體係的生態防護功能進一步發揮，防災減災功能進一步增強，城鄉人居環境得到明顯改善，生態建設步入良性循環，沿海地區林業率先實現現代化。《規劃》目標明確、任務艱巨、責任重大。國家發展改革委在繼去年追加1.5億元後，今年初又安排了1.31億元啟動資金用於沿海防護林體係建設。各地必須高度重視，將思想和行動統一到《規劃》提出的目標任務上來，切實增強做好沿海防護林體係建設的責任感和使命感，努力提高沿海防護林體係建設水平。

    當前和今後一個時期沿海防護林體係建設的指導思想是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以增強抵禦海嘯和風暴潮等自然災害能力為目標，以保護現有森林資源為基礎，以海岸基幹林帶和消浪林帶建設為重點，以體製創新、機製創新、科技創新為動力，加強工程管理，拓寬資金渠道，提高建設標準，努力構建多元化、多層次、結構穩定、功能完善的綜合沿海防護林體係，為沿海地區經濟社會發展提供堅實的生態屏障。當前，各地要結合實際，精心組織，周密部署，狠抓落實，全麵啟動沿海防護林體係建設工程，重點抓好以下幾項工作。

    （一）狠抓規劃落實。抓好工程規劃目標任務落實，是當前工程建設的關鍵。一要按照國務院批複的工程《規劃》，認真編製完善省級工程規劃和縣級實施方案，明確建設思路、布局、重點、措施以及保障政策，把建設目標和任務層層分解，落實到基層建設單位，落實到山頭地塊，做到重點突出、布局合理、目標科學、任務明確。二要把工程《規劃》的目標、任務、政策措施納入本地區國民經濟和社會發展規劃，切實維護《規劃》的權威性和嚴肅性。三要做好規劃和年度計劃的銜接，嚴格按照規劃落實計劃，防止規劃和計劃相脫節。四要突出建設重點，在統籌縱深防護林帶建設的基礎上，突出紅樹林等消浪林帶和海岸基幹林帶建設，加快林帶的斷帶合攏，增加林帶寬度，提高林帶質量。五要大力發展鄉土樹種、珍貴樹種，努力提高混交林比例，加強中幼林撫育和低效林改造，加大森林防火和病蟲害防治力度，提升沿海防護林的整體功能。六要堅持農村造林與城市綠化統籌規劃，協同推進，努力推進城鄉綠化一體化。

    （二）加強工程管理。管理出效益、管理出精品，沿海防護林建設必須加強工程管理。一要認真製定工程管理辦法和技術標準，堅持按規劃立項、按項目管理、按設計施工、按標準驗收、按效益考核，堅持先設計、後施工、再驗收，切實把工程建設納入製度化、規範化和科學化管理軌道。二要積極探索工程建設項目法人負責製、招投標製、監理製、合同製等，特別要抓好工程監理，形成事前招標、過程監理、事後報賬三位一體的全麵質量管理體係。三要維護國家專項投資計劃的嚴肅性，既不能擅自擴大建設規模、提高或降低建設標準、變更建設項目和建設內容，更不能隨意調整和變更國家專項投資計劃的使用方向，如確需調整年度建設投資計劃的必須報國家林業局批準。四要加快工程管理信息係統建設，嚴格按《林業重點工程檔案管理辦法》要求，建立和管理工程檔案，提高工程管理水平。

    （三）創新投資機製。資金投入是沿海防護林體係建設的重要保障。國務院批複的《規劃》投資近百億元，各地要抓住這一有利時機，進一步拓寬工程建設投資渠道。一要積極爭取將沿海防護林體係工程建設資金納入地方各級政府公共財政預算，形成穩定的投資渠道，提高投資標準，增加投資總量。二要積極爭取把已劃入國家重點生態公益林補償範圍的沿海基幹林帶，同步納入地方重點生態公益林補償範圍，提高補助標準。尤其要充分發揮沿海地區經濟相對發達、市場較為健全的特點，積極探索由沿海防護林受益主體向建設主體進行直接補償的機製，確保國家特殊保護林帶管護有可靠的資金保證。三要加快集體林權製度改革，充分調動林農投資林業的積極性，廣泛吸納社會資金共同投入工程建設。四要針對當前基幹林帶的經營權既有國有、也有集體和個體所有的情況，積極探索土地置換、贖買和合作補償及資本化運作的新機製。五要加強資金監管，嚴格執行工程資金管理和使用的有關規定，嚴格執行國家基本建設投資計劃和財政資金預決算製度，確保工程建設資金專戶存儲、單獨核算。工程會計核算也要嚴格按照有關規定執行，切實保證會計信息的真實、可靠，嚴禁虛列開支、編製假賬，確保資金使用效益。

    （四）強化科技支撐。我國沿海地區縱跨溫帶、亞熱帶和熱帶三個氣候帶，氣候差異巨大、立地條件複雜，尤其是經過多年建設，條件較好的區域基本實現了綠化，剩下的多是難啃的“硬骨頭”。因此，加強沿海防護林體係建設，必須把依靠科技進步貫穿於工程建設的始終。一要狠抓重點難點技術研究，抓緊開展抗鹽堿等抗逆性植物材料新品種培育、困難立地造林、低質低效林改造、病蟲害防治等技術攻關，爭取列入國家級和省級科研課題，盡快取得突破。二要加強現有科技成果的推廣應用，重點結合《規劃》中要求優先推廣的育苗、造林和引種等科技成果，將現有的科研成果和先進管理模式組裝配套，盡快在實際工作中推廣應用，真正轉化為現實生產力。三要抓好不同類型示範區建設，重點開展紅樹林、檉柳林等消浪林帶和海岸基幹林帶建設的科技示範，不斷總結適宜的新模式。四要在全國生態環境綜合監測網絡體係框架內，建立中央、省、縣三級工程建設監測體係，及時掌握工程建設狀況。五要建立分級技術培訓製度，重點加強對縣、鄉兩級林業管理、技術人員和林農的培訓，努力培養一批基層骨幹人才。

    （五）加強法製建設。沿海防護林建設和成果鞏固必須依靠法律保障。一要按照溫家寶總理的批示精神，爭取抓緊出台《中華人民共和國沿海防護林條例》。同時，還要抓緊出台相關的地方性法規和規章，把工程建設用地、補償、基幹林帶和紅樹林建設管理等方麵的政策措施用法律的形式固定下來。二要加強執法機構和隊伍建設，依法嚴厲打擊亂砍濫伐沿海防護林、亂征濫占林地濕地等違法行為，防止發生邊建設邊破壞的現象。三要建立健全重大林業行政案件逐級上報製度，對大案要案進行重點督察督辦，堅決打擊破壞沿海防護林犯罪分子的囂張氣焰。四要嚴禁借沿海防護林建設亂征亂占耕地，基幹林帶建設確需占用耕地的，要切實做到耕地占補平衡，防止違規占用或改變基本農田用途。

    （六）加強組織領導。沿海防護林體係建設是一項複雜的係統工程，涉及多領域、多部門，必須加強組織領導。要實行“規劃到省、目標到省、任務到省、資金到省、責任到省”的“五到省”責任製。各級政府是工程建設的責任主體，對工程建設的主要指標，要實行領導任期目標管理，將沿海防護林體係建設納入政績考核之中，嚴格考核和獎懲。對工程建設的進展情況，要定期檢查、定期通報。對違規使用工程建設資金和工程出現質量事故的，要實行責任追究。各級林業部門要切實轉變職能，堅持依法行政，加強機構建設，充實人員隊伍，改善工作條件，主動為工程建設服務。要加大宣傳力度，廣泛宣傳工程建設的先進經驗和先進典型，為工程建設營造良好氛圍。

    同誌們，沿海防護林體係工程建設成效顯著，任務艱巨。讓我們緊密團結在以胡錦濤同誌為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，總結經驗，明確思路，振奮精神，狠抓落實，努力把我國沿海防護林體係建設工程推向新階段，為奪取全麵建設小康社會新勝利做出新的貢獻！