按：集體林權製度改革是落實科學發展觀的一次生動實踐，是農村土地聯產承包責任製後中國農村經營製度的又一重大突破，是中國農村又一次具有深遠意義的偉大變革。這項改革，對於增加農民收入、促進社會和諧、維護國家生態安全和木材安全等都具有十分重大的意義，得到了中央領導同誌的充分肯定和廣大農民群眾的真心擁護。為深入貫徹落實溫家寶總理、回良玉副總理指示精神，5月12日-17日，國家林業局會同中農辦、國家發改委、財政部、人民銀行、國研室組成聯合調研組，在國家林業局局長賈治邦、副局長張建龍的帶領下，深入到江西武寧、銅鼓、崇義、德興4縣市的12個鄉鎮、18個村，與160多名基層幹部、農民群眾、企業職工、造林大戶進行了座談交流，對江西省推進集體林權製度改革的主要內容、基本做法、初步成效、成功經驗等進行了實地調研和認真總結。現將調研報告刊發，供各地學習借鑒。
    江西集體林權製度改革在省委、省政府的高度重視和精心組織下，取得了顯著成效，對促進農民增收、加強生態保護乃至全麵推進社會主義新農村建設產生了十分重要的推動作用。
    一、江西集體林權製度改革的主要內容和成效
    ２００４年９月以來，江西省委、省政府以科學發展觀為統領，認真貫徹落實《中共中央國務院關於加快林業發展的決定》，在全省組織開展了以“明晰產權、減輕稅費、放活經營、規範流轉、綜合配套”為主要內容的集體林權製度改革。“明晰產權”，就是在保持集體林地所有權不變的前提下，采取均山、均股、均利的方式，將能夠分到戶的集體山林全部分到戶，落實經營主體，實行家庭承包經營；不能分到戶的山林通過落實經營主體，合理劃分股權，將股權分到戶，所得經營收入７０％以上按股分配；對改革前已經流轉的山林全麵進行清理，通過完善合同，將改革帶來的政策性讓利主要兌現給農民。“減輕稅費”，就是實行“兩取消、兩調整、一規範”，即：取消木竹農業特產稅，取消市縣鄉村出台的所有木竹收費項目；調低育林基金平均計費價格，調減省、市對集體林育林基金的分成比例，把更多的利益讓給基層和農民；規範增值稅、所得稅征收範圍，從事木竹生產的單位和個人自產自銷的木竹，依法免征增值稅，暫免所得稅。“放活經營”，就是完善木竹采伐管理，木竹采伐指標分配實行“前置審批、兩榜公示、雙線運行、確保到戶”的辦法，采伐許可證由農民直接申請，符合采伐條件的即申即批。認真清理和取締地方出台的限製林農自主經營的“土政策”，打破木竹壟斷經營，允許林農自主銷售木竹。“規範流轉”，就是允許林權所有者在遵循林業法律法規的前提下，以出租、轉讓、入股、聯營、抵押等方式流轉山林，解決林業生產周期長、林木“變現難”的問題。國有和集體山林的轉讓必須進行森林資源資產評估，並在依法設立的林業產權交易中心公開進行。“綜合配套”，就是通過“一個中心、六大體係”建設（即林業產權交易中心，森林資源管理體係、林業政策法規體係、林業投融資體係、科技人才服務體係、新型林業產業體係和林業支持保障體係），逐步建立起“統一公益林管理、放活商品林經營，統一‘三防’管理、放活造林營林，統一資源流轉管理、放活木竹交易，統一采伐管理、放活社會化服務，統一林業規劃、放活林業投融資”的林業管理體製和經營機製。
    到目前為止，江西省集體林權製度主體改革工作已基本完成，共落實自留山２３５８．１萬畝，家庭承包山（責任山）８１３５．７萬畝，分山到戶率達８２．７％。發放林地使用權證３１２．２萬本，宗地７５６．７萬宗，麵積１３５２５．５萬畝，宗地發證率為８９．７％。配套改革全麵啟動。全省共組建縣市林業產權交易中心３６個，交易山林１１６９宗，金額７．３７億元；開展林權抵押貸款１８５７宗，貸款金額２．１３億元；組建民間森林防火、防盜伐、防病蟲害的“三防”協會等林業合作組織４０６１個，參加農戶９４．０２萬戶；落實生態公益林補償麵積５１００萬畝，其中省級財政每年安排補償資金１．７８億元。
    江西省開展集體林權製度改革的時間雖然不長，但取得的成效是顯著的，從根本上理順了林業生產關係，解放了林業生產力，極大地調動了農民經營林業的積極性，實現了“農民得實惠、生態受保護”的目標。概括起來，主要有以下５個方麵：
    １．有效地激活了生產要素，加快了造林育林進程。林權製度改革後，經營山林的利潤空間明顯加大，農民造林育林的積極性和社會投資林業的熱情空前高漲，各種生產要素迅速向林業聚集，全省荒山流轉價格由改革前的年均每畝１７元提高到５０多元。改革後的３年，江西省每年完成造林都在３２０萬畝以上，其中２００７年達到３５２．４萬畝，創近１０年來的新高，且社會造林比重達８３．３％。銅鼓縣造林大戶謝忠仁２００５年造林４４００畝、撫育５０００畝，２００６年又購買山林１８００畝，並全部完成了造林和撫育。德興市２００４年以來累計造林１８．１萬畝，相當於改革前１０年造林麵積的總和，其中造林５０畝以上的農戶有近千戶。許多農民對林中空地也進行了補植，極大地提高了林地利用率。同時，群眾對森林經營更加上心。崇義縣總結推廣了一套毛竹林、杉木林、鬆木林、天然次生林豐產高效技術規程，千方百計提高林地產出率。有的農民反映，過去不重視森林經營時，一年一畝竹山隻能生產２０多根毛竹，現在能達到５０～６０根。
    ２．顯著地增加了農民收入，搭建了百姓創業平台。林權製度改革實現了“山定權、樹定根、人定心”，為廣大山區農民增收致富開辟了有效途徑。通過減免稅費、政策性讓利和發展林業產業，加上改革拉動木竹價格上漲和林地林木升值，使得農民來自林業的收入大幅度增加。據江西省統計局調查，２００６年全省農民人均林業純收入達到４９０．７元，比上年增長３２．５％，其中來自林業的現金收入增長３６．６％。３６個山林資源豐富的重點林業縣，農民人均來自林業的收入普遍增長了５００元以上。２００６年崇義縣重點竹區的林農人均來自竹產業的純收入達３２００元，占當年農民人均純收入的７０％以上。銅鼓縣永寧鎮大槽口村１７７戶農戶，通過林業改革增收，家家都購置了摩托車，僅今年該村農民就新買小汽車２３輛，成了遠近聞名的“興林致富村”。在江西省推進的全民創業大潮中，林權製度改革為廣大農民提供了最適合、最直接、最可靠的就業機會。由於林地吸引力增強，２８．１萬外出打工農民返鄉務林，全省新增林業從業人員４０多萬人。無工不富，企業建基地、公司帶農戶的經營形式大量湧現，為進一步促進農民增收和解決木竹出路創造了重要條件，林業產業得到快速發展。２００６年，全省實現林業產值４８３億元，比上年增長２５．９％。
    ３．有力地促進了森林保護，強化了生態建設。分山到戶後，農民對山林資源十分珍惜，看作是建在山上的“綠色銀行”，是增值潛力很大的“成長股”，是“未到期的高息存折”，保護的意識普遍增強，“看好自家山、管好自家林”、“把山當田耕、把樹當菜種”成為農民的自覺行動，看管很嚴格、經營很精心、砍伐很慎重，有的農民連挖一棵竹筍都得思來想去。為了達到既保護資源、又增加收入的目的，很多農民不再把眼光僅僅盯在砍伐木竹上，而是千方百計發展林下產業。銅鼓縣積極引導農民大力發展“五小園”（小竹園、小茶園、小果園、小藥園、小養殖園），林業經濟結構得到優化，實現生態和經濟“雙贏”的目標。林權製度改革後，江西森林案件發生數量連年下降，２００６年森林火災發生次數和受害麵積分別比上年下降６３．４％和７６．８％。
    ４．極大地維護了林區穩定，促進了農村社會和諧。山林權屬糾紛是影響農村社會穩定的重要因素。在這次改革中，江西各地充分發揮民間調解機製的作用，對曆史遺留的６．６６萬起山林權屬糾紛進行了全麵調處，目前已完成６．２８萬起，涉及糾紛麵積５０７．９萬畝，糾紛調處率達９４．３％。武寧縣山林糾紛調處率達到９９．７％，過去糾紛不斷、爭鬥不止的村組之間、鄰裏之間，現在都互諒互讓、和睦相處。更為重要的是，江西的林權製度改革始終堅持把學法用法和政策宣傳放在首位，充分尊重群眾，保障農民的知情權、參與權、決策權和監督權，整個改革過程體現了民意，體現了民主。因為有的村組織開會多達二三十次，這實際上是一次以與老百姓切身利益關係最密切的事情為載體，對他們進行的一場全麵、深入、生動的民主、法製教育，有力地推動了農村的民主法製建設，促進了村民自治水平的提高，促進了社會主義新農村和和諧社會建設，其效果比任何一次簡單的說教活動都來得更好。同時，廣大基層幹部在改革中傾心為老百姓服務，曆盡千辛萬苦、走遍千山萬水、深入千家萬戶、費盡千言萬語，感動了群眾，鍛煉了幹部，密切了黨群幹群關係，農村社會發生了深刻變化。
    ５．適時地理順了管理體製，加快了政府職能轉變。在改革的過程中，江西省委、省政府要求各級黨委政府和廣大幹部都必須真心實意為農民群眾著想，始終把維護好、發展好農民群眾的利益放在第一位，作為處理改革中各種矛盾和問題的出發點和落腳點，各級組織都不得與民爭利，從而使各級幹部的宗旨意識和服務意識得到增強。改革期間，各級幹部深入鄉村農戶，宣傳改革政策，開展幫扶活動，紮實的工作作風受到群眾的普遍讚譽。通過改革，各級政府及其相關部門的執政理念和服務方式發生了深刻變化，職責進一步廓清，履行職責的方法進一步優化，執法、管理、服務三大職能進一步加強。林業管理體製得到理順，全省林業行政事業經費全部納入了財政預算，徹底結束了林業部門長期靠規費供養的曆史，各級林業部門開始把工作重點和履職方式轉到加強管理和提供服務上來。
    二、江西集體林權製度改革的基本經驗
    江西省在開展林業產權製度改革中，從實際出發，探索和總結了許多好的經驗和做法，對推進全國集體林權製度改革工作具有普遍的指導意義。
    １．領導重視，高位推動，是改革成功的關鍵。林權製度改革是一項複雜的係統工程，政策性強，涉及麵廣，工作難度大，沒有各級黨委、政府的高度重視和強力推進，是不可能成功的。江西省委、省政府始終把林權製度改革作為破解“三農”難題、推進社會主義新農村建設的一件大事來抓，擺到重要日程，堅持“五級書記抓林改”，省委、省政府主要領導親自研究、親自部署、親自督查，每年的全省林權製度改革大會都到會講話。改革期間，多次深入鄉村進行專題調研，指導改革工作，解決工作中遇到的重大問題。縣、鄉、村改革領導小組組長全部由黨政主要領導擔任，許多地方把改革與地方組織換屆、幹部任用考核、財政轉移支付、部門形象測評等掛起鉤來，形成了黨委政府統一領導、林業部門督促指導、村組兩級具體操作、一級抓一級、層層抓落實的工作機製，確保了改革的有序推進。調研中我們發現，江西各級黨政主要領導說起林權製度改革都如數家珍，情況很熟，這是領導重視的一個生動體現。
    ２．尊重民意，依靠群眾，是改革成功的法寶。農民是改革的受益者，更是改革的主人。充分依靠群眾是江西在林權製度改革中堅持的一條基本方針，也是改革之所以成功的一大法寶。為了確保農民在改革中的參與權和決策權，充分體現絕大多數群眾的意願，江西實行了“以村民小組為基本單元”的操作辦法，把分不分山、怎麼分山、分多少山等一切重大問題的決定權統統交給群眾，讓村民大會或村民代表會議反複討論、充分醞釀、民主決策。同時，要求村組必須做到“會議通知簽收、召開會議簽到、投票表決簽名、通過方案簽字”，防止事後“反彈”，並確保決策過程的公開、公平、公正。凡未經村民大會或村民代表會議２／３以上多數同意的改革方案一律推倒重來。據調查，全省農民對林權製度改革的滿意率達９５％以上。一些地方群眾感慨地說：“黨和政府把這麼好的政策給了我們，把分山的權力也給了我們，如果再分不好，那就是我們無能。”
    ３．以人為本，讓利於民，是改革成功的核心。林權製度改革的實質是利益關係的重新調整，核心在於還利於民、讓利於民。江西提出並實施了一係列“減、讓、放、分”的政策措施。“減”就是實行“兩取消，兩調整，一規範”，最大限度地減輕林農稅費負擔。據統計，２００６年全省共減免林業稅費１４．６億元。“讓”就是對改革前已經流轉給林場、企業或承包大戶的山林，采取補簽合同、提高租金或分成比例等方式，將改革減免的稅費７０％以上讓給林農，全省共落實政策性讓利２億多元。“放”就是通過打破木竹壟斷經營，建立價格競爭機製，發布木材價格信息，設立木材交易市場，方便林農直接進入市場交易，使原來被嚴重扭曲的木竹價格恢複到正常水平。全省原木、原竹銷售價格普遍比改革前上漲了５０％以上，林木、林地流轉價格普遍翻了一番多。“分”就是分股、分利，凡是群眾同意暫不分到戶的山林都必須落實經營主體，並把股權按人口均分到戶，經營收入的７０％以上按股分配。這些措施的實施，極大地激發了林農參與改革的熱情，確保了改革的順利推進。
    ４．統籌謀劃，配套推進，是改革成功的保障。林權製度改革的基礎是明晰產權，但要建立林業發展和林農增收的長效機製，就必須有一係列的其他改革措施配套跟進，而不能單兵突進。江西在推進林權製度主體改革的同時，通盤考慮，研究推出了一係列的綜合配套改革措施，將明晰產權與減輕稅費、放活經營、規範流轉以及以建設“一個中心、六大體係”為核心的服務保障體係有機結合起來，組建了一批林業產權交易中心，出台了森林采伐管理改革、林業“三防”體係建設、產業發展、林業社會化服務、林業部門自身改革以及鼓勵社會資本投入林業等一係列政策措施，從而保證了林權製度改革作用的充分釋放和改革的不斷深化。特別是借助林權製度改革，積極推動地方政府及其相關部門職能轉變，一攬子解決了林業部門長期積累的一係列“老大難”問題，使林業部門的管理職能從過去那種審批收費式的管理轉變到了嚴格執法和周到服務上來。
    ５．嚴密組織，精心操作，是改革成功的基礎。林權製度改革政策性強、程序複雜，如果操作不當，就可能引發新的矛盾和糾紛，導致亂砍濫伐，甚至給今後幾十年的林業經營管理埋下隱患。江西省把各項工作做得很細致、很紮實。首先是抓好宣傳。通過向農民發送公開信、選派工作組進村入戶、廣播電視反複播放等形式，廣泛宣講改革政策，使之家喻戶曉，統一思想認識。其次是明確方法。江西專門製定了《林業產權製度改革確權發證操作規範》，對確權發證的範圍、對象、發證機構、林權勘察、林權登記、公示、發證、資料建檔、質量檢查等１０多個環節的工作程序和要求都作了詳盡規定，確保改革不出差錯，不留後患。三是抓好培訓。使每個參與林權製度改革的同誌都能掌握政策、學會操作，全省共舉辦培訓班９００多期，受訓人數達６萬多人。省、市、縣林業部門還抽調２３００多名幹部，組成１１２８個督查組，深入改革第一線督查、指導工作。臨山勘界要求技術人員、山主雙方、林權改革小組成員“三到場”，確保無誤。四是先試點、後推開。２００４年９月先在７個縣市試點，試點成功後才在總結、完善基本做法的基礎上，於２００５年４月在全省全麵推開。五是嚴防亂砍濫伐。改革初期，江西就宣布實行“三個暫停”，即：在改革方案出台之前，暫停木材采伐，防止因政策宣傳不到位出現亂砍濫伐；暫停木竹交易，防止木竹經銷商趁機低價收購林農木竹；暫停山林流轉，防止村組突擊流轉山林損害群眾利益。為確保改革秩序穩定和森林資源安全，全省還同時組織開展了聲勢浩大的“綠色旋風”一、二號行動和“綠劍”一、二號行動，對改革中可能出現的問題保持了一種壓力，前後持續兩年多時間，打擊和防範了各種破壞森林資源的違法犯罪活動，保證了改革的平穩推進。
    三、幾點思考和建議
    肇始於福建、江西等省的集體林權製度改革，已經演變成一場觸及整個林業體製機製的綜合改革，從形式上看隻是一場林業改革，但其產生的影響、觸及的問題以及解決這些問題所需要采取的辦法，已經遠遠超出了林業的範疇，稱得上是一次意義重大的農村革命，目前這場改革正在朝著更深、更廣的領域發展，並逐漸成為涉及眾多部門的龐大的係統工程。我們必須從更高的層麵、更寬的領域、更深的層次來看待它、研究它、推動它。
    江西林權製度改革的成效是顯著的，但同時也是初步的。調研組注意到，江西林權製度改革後，有些問題正在凸顯出來。一是由於取消了縣鄉村所有收費項目，把利益最大限度地讓給了老百姓，使得各級地方財政收支矛盾加大，特別是重點林區的鄉、村、組，改革後的財政正常運轉受到很大影響。為了確保基層組織的正常運轉，江西省在財力比較困難的情況下，安排省級財政轉移支付資金１０．３億元，仍然未能彌補改革帶來的資金缺口。二是林權製度改革後商品林經營效益大幅度提高，相比之下公益林則由於補償標準太低，群眾意見較大，紛紛要求退出公益林範圍，給生態公益林的保護管理和長遠發展帶來了巨大壓力。三是林權製度改革使集體林的發展機製大大激活，而國有林場的改革嚴重滯後，反差較大，長期積累的各種矛盾和問題亟待解決。四是林權製度改革後，林業發展活力迅速迸發，使得部分林業法律法規已經無法適應林業生產力發展的要求，需要修改和完善。五是目前林農增收，從本質上看是一種恢複性增長。從長遠看，如何幫助林農利用好山林，經營好山林，最大限度地挖掘林地潛力，發展林業生產已成為當務之急。六是分山到戶後，林業建設呈現出林權結構分散化、經營主體多元化、經營形式多樣化的特征，林業生產建設的組織管理難度明顯加大，任務明顯加重。如何根據形勢變化，大力加強各級林業主管部門及其工作體係建設，也成為一個必須高度重視的緊迫問題。七是怎樣依照林業的特點和規律，創新林業經營方式，引導群眾開展適度規模經營和生產合作，也必須提上日程。
    根據江西林權製度改革的情況，我們認為，在全國全麵推開集體林權製度改革的時機已經成熟，但麵臨的問題也必須引起足夠重視，認真加以解決。考慮到這場改革的意義十分重大，且已經遠遠超出了林業自身的範疇，發展成為一場關乎農村經濟社會發展全局的綜合改革，為此建議：
    １．加強對全國集體林權製度改革的組織領導。一是成立全國集體林權製度改革領導小組。請國務院領導擔任組長，請發展改革、財政、國土、農業、稅務、金融、監察、司法、宣傳、林業等部門為成員，合力推進這項工作。領導小組辦公室設在國家林業局。二是以國務院名義盡快出台《關於加快集體林權製度改革的指導意見》，明確改革的基本原則和相關政策，指導全國集體林權製度改革健康、有序地向前推進。三是召開全國集體林權製度改革工作會議。在全麵總結江西、福建等省林權製度改革經驗的基礎上，於今年下半年的適當時候，以國務院名義召開一次會議，對全國集體林權製度改革工作作出全麵部署。
    ２．加強對集體林權製度改革的財政支持。一是比照農村稅費改革的做法，盡快研究出台中央財政林權製度改革專項轉移支付政策。二是對財政困難省份開展林權製度改革給予一次性工作經費補助。三是把扶持種糧的各種優惠政策延伸到林業上來。換言之，耕山林農應當享受與種田糧農同等的政策待遇。
    ３．加強對林農發展生產的金融支持。國家金融機構應盡快針對森林資源資產和林業產業發展特點，開發必要的林業金融產品，積極推進“村鎮銀行”和“小額信貸組織”試點，解決山區農民發展生產的資金困難問題。同時，探索建立森林保險製度。
    ４．加強對國家重點公益林保護管理的支持補償力度。一是提高補償標準。目前中央財政對國家重點公益林的補償標準為每畝每年５元，與經營商品林的效益相比，顯然不合理，建議國家根據財力狀況，逐年提高補償標準。二是積極研究和出台相關政策，允許對公益林進行不影響其生態功能發揮的經營性采伐和科學利用，包括林地利用。三是建立多渠道籌集公益林補償資金的機製，探索各受益單位承擔相應補償的政策和辦法。
    ５．加快國有林場改革步伐。長期以來，國有林場為國家經濟社會發展和生態建設作出了巨大貢獻，立下了汗馬功勞，但目前陷入貧困邊緣，人員包袱沉，債務負擔重，基礎設施建設欠賬多，林場職工的收入水平普遍低於當地農民。建議國家統籌考慮，盡快出台具體改革政策，重點解決國有林場職工社會保障問題和曆史債務問題，加大對國有林場基礎設施建設的扶持力度。
    ６．推動和引導集體林權製度改革逐步向山區綜合開發過渡。相對於農區和平原地區而言，廣大山區經濟發展水平、基礎設施條件以及各項社會事業都明顯落後，群眾的生產生活條件比較艱苦。幫助山區發展生產，改變山區交通、通訊、教育、衛生、文化等基礎設施建設薄弱的狀況，應與林權製度改革工作一並考慮，配套施策。
    ７．盡快修改《森林法》及相關法律法規。對林木采伐管理、公益林補償、林權證抵押貸款、森林保險、森林資產評估資質認定等問題作出新的法律規定。
    ８．加強林業社會化服務體係建設。林權製度改革隻是解決了林業發展的動力機製問題，要真正實現興林富民的目標，就必須同時加強管護保障、科技保障、流通保障等工作，建立與林業發展要求相適應、結構合理、功能齊全的林業中介服務組織，滿足農民在資金、科技、市場、信息、技能培訓、政策法律谘詢等方麵的需求。當前，重點是抓好生物防護林帶建設工程，這是分山到戶後廣大農民的共同願望。
    ９．加強林業機構和隊伍建設。林業產權製度改革後，廣大林農的訴求日益增多，林業管理、執法和服務的任務越來越重，林業部門的工作必須緊緊跟上。需要切實加強各級林業機構和工作體係建設，並不斷完善和強化其職能。隻有這樣，才能擔負起推進林權製度改革的曆史重任，為推進社會主義新農村建設發揮更大作用。