編者按：
    為確保糧食安全，國家劃定了基本農田;為確保生態安全，國家劃定了生態公益林。基本農田要農民來耕種，生態公益林最終也必須依靠廣大林農來管護和經營。隻有改革公益林的管理體製，還權於民，才能從根本上破解生態公益林管護的難題。本文全麵分析遼寧省集體林權製度改革中公益林改革的情況，對公益林改革進行評價和探索。
    遼寧進行的集體林產權製度改革，以公益林保護為重點，堅持走生態建設產業化、產業發展生態化之路。遼寧有8000多萬畝集體林，其中一半以上屬公益林。遼寧省林業主管部門全力推進包括公益林在內的集體林產權製度改革，獲得了群眾的廣泛支持，促進了林業內部生產要素的科學配置，全麵促進了林業發展。
    遼寧公益林中集體林占80%以上。林改前，林區群眾對護林、防火、防蟲漠不關心，局部地區亂砍濫伐林木、亂征濫占林地現象屢禁不止，生態遭到破壞，資源保護的社會成本逐年加大。如果繼續實行原來的集體統一經營管理辦法，不僅管護難的問題難以解決，還會造成大量的林地資源閑置，山區農民將繼續“守著金山要飯吃”。
    集體林權製度改革，是理順林業生產關係、增強林業發展活力、促進生態建設更好更快發展不可逾越的一關。
    從2005年3月起，遼寧在本溪市開展集體林權製度改革試點，當年11月，改革在全省推開。林改的範圍從行政區域上包括全省集體所有製的林地、森林、林木，從分類經營角度講主要包括商品林、一般公益林和重點公益林，隻有特殊保護地區的公益林等不列入本次林改。
    在推進林改中，遼寧因地製宜、因林製宜，讓廣大群眾平等享有集體山林權益，對立地條件好的山林流轉承包，實行均利；對立地條件差的高山、遠山、低劣質林地無償承包；對無償承包農民也不願意包的地塊，從林改收入中拿出部分資金進行補貼，並將有資金投入的項目向這些地方傾斜，鼓勵農民承包經營。林改試點的本溪市人均林地18畝，林改當年，全市農民人均收入來自林業的部分達到2367元，占純收入的近60%。
    遼寧省公益林比重較大，如何推進公益林改革是一項十分複雜的重大問題。
    還權於民是林權改革的關鍵，也是公益林改革的關鍵。遼寧集體林產權製度改革的實質就是，如何通過改革，探索一條國家和地方共同補償與林農自我補償相結合的公益林建設之路。
    林改怎樣搞，沒有固定模式。遼寧林改因林因地製宜、因村因組施策，堅持公益林性質不變、經營方式不變，實行補償到戶、雙重管護、生態優先、適度利用、科學經營、有序管理，承包者不僅可直接得到生態補償費，還可得到開發林地與合理經營間伐等收入。
    在本溪滿族自治縣蘭河峪鄉，每個村的林改方案都不相同。村民提出許多問題，如自留山別人給造上林了怎麼辦？分林是以組平均還是以村平均？對此，鄉裏組織各村召開村民代表大會，反複討論，讓村民意見得到充分發揮。南營坊村的村民代表說，拿到會上的方案，他們至少已經討論過7遍。由於充分尊重了村民意願，照顧了村民利益，本溪市前期開展的林改工作獲得了成功，也為全省全麵鋪開積累了經驗。據統計，本溪17個林改試點村涉及91個村民組的2萬多人，群眾的平均滿意度為98%。
    在公益林原有的管理模式下，公益林的經營收益以及上級撥款補助都是縣、鄉政府和基層林業部門的既得利益。隨著林改的深入，林改不僅涉及到山林產權明晰問題，也涉及到各有關方麵既有權力和既得利益的調整。
    公益林改革之前，名義上集體所有人人有份，實際上人人沒份。村委會是農村基層林業的實際管理單位之一，廣大村民既沒有經營權也沒有收益權。在很多村莊，村民幹脆管集體林叫做“幹部林”，不分公益林還是商品林。這些林子猶如村幹部的小金庫，村上吃喝接待、補助補貼，全由林中出。要分林到戶，許多村幹部在林改之初想不通。集體的林子給了農民，村幹部就沒權了。
    林子產權不明晰，導致森林保護無力、資源被濫用，造成了農村基層的社會矛盾。在遼寧的林改過程中，集體林仍歸全體村民所有，經營上分林到戶，護林員成了“監督員”，不僅給村民帶來實實在在的好處，還增加了集體經濟的活力。據統計，全省在林改中化解村內債務1.1億元，村集體從每年收取承包的林地使用費中獲得了穩定的集體收入來源。
    通過集體林產權製度改革，遼寧將資源優勢轉化為產業優勢，形成生態和產業的良性互動。林改證明，林權到戶後，廣大農民紛紛製定產業發展規劃，發展林地經濟。桓仁縣鏵尖子鎮去年發展林地經濟1萬多畝，今年計劃發展1.5萬畝紅鬆果材兼用林、1000多畝林下參。由於利益明確，農村剩餘勞動力在改善生態的同時，充分利用林地增收致富。
    在推進公益林改革的過程中，遼寧積累了一些經驗。
    首先，還權於民應該是公益林改革的基本方向。遼寧省集體林權製度改革的本質是還林還權於民，建立起以集體經濟組織內部家庭承包經營為基礎、多種經營形式並存、責權利相統一的集體林業經營體製，調動廣大林農和社會各界造林護林發展林業的積極性，逐步實現森林資源增長、林業產業發展、農民生活寬裕、林區社會和諧的目標。
    其次，要因地製宜確定林改方案。各地林改尤其是公益林改革應根據林地收益程度、資源狀況、當地經濟水平，民主決策確定林改方案。在基層改革領導小組，如村改革領導小組中應當有1/3以上的普通村民代表；改革的方案，必須經過本集體經濟組織2/3以上村民或者2/3以上村民代表的同意；將森林、林木所有權和林地使用權發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，需經鄉鎮政府批準後實施。林地使用費應由村民代表會議決定。
    再次，要嚴格遵照相關法律依據。《森林法》、《土地承包法》等法律、法規明確了林木采伐的方式、方法，為確保實現山有其主、主有其權、權有其責創造了先決條件。如今，在林改地區，群眾由過去的“要我造林”變為“我要造林”，出現了爭山爭苗造林的景象。去年，遼寧非公有製造林200萬畝，占造林總麵積的80%以上。全省非公有製投入林業產業發展的資金達15億元，是前一年的近2倍。在森林資源管護上，林改地區的廣大林農由過去的漠不關心變為全神貫注。
    最後，應明確林地收益的分配方向。公益林實行林改後，公益林承包者能夠獲得公益林補償；科學開發公益林地，發展林地經濟，可以獲得一定的收入；合理經營公益林，可獲得一些撫育間伐收入。有了這些經濟效益，農民經營管護公益林的積極性也就高了。這次林改中，一些村、組獲得了一定的林木承包費和林地使用費，分配、使用由本村組集體經濟組織全體成員或代表討論決定。(中國綠色時報2007-01-10)